Sentenza n. 3804/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società concessionaria dell’Aeroporto di Lampedusa ha impugnato il regolamento ENAC adottato nel 2025, sostenendo che esso riproducesse, nonostante la diversa qualificazione formale, il modello già annullato dal TAR nel 2024. In particolare, gli artt. 3 e 5 del regolamento avrebbero imposto al gestore aeroportuale di acquisire il deposito carburante esistente o di realizzarne uno nuovo e di attivare il procedimento di centralizzazione, con conseguenze sugli assetti proprietari, gestionali e concorrenziali del settore. Sono stati dedotti: violazione ed elusione dell’art. 9 d.lgs. 18/1999, per la centralizzazione senza previo accertamento della non duplicabilità dell’infrastruttura; esorbitanza dai poteri attribuiti all’ENAC dagli artt. 687 e 705 cod. nav. e dalla normativa sull’Ente; difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, per l’assenza di verifiche riferite ai singoli aeroporti, alla sostenibilità economica e agli effetti sul mercato; violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, concorrenza e libertà di iniziativa economica; violazione degli obblighi di partecipazione e consultazione dei Comitati degli utenti; ambiguità, contraddittorietà e indeterminatezza della disciplina, anche per l’assenza di criteri attuativi, termini e disciplina transitoria.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato integralmente il regolamento impugnato, nonché gli atti presupposti e conseguenti nei limiti indicati in motivazione. Il giudice ha ritenuto che gli artt. 687 e 705 cod. nav. attribuiscano all’ENAC poteri generali di regolazione tecnica e al gestore funzioni di amministrazione e coordinamento, ma non costituiscano base normativa sufficiente per imporre generalizzati obblighi patrimoniali e organizzativi finalizzati alla concentrazione dei depositi carburante. L’art. 9 d.lgs. 18/1999 configura la centralizzazione come deroga alla regola della liberalizzazione, ammissibile soltanto dopo un rigoroso accertamento, caso per caso, della non duplicabilità dell’infrastruttura per ragioni tecniche, economiche o ambientali, sentiti l’ente di gestione e il Comitato degli utenti. Il regolamento, imponendo al gestore di acquisire o costruire un deposito quale presupposto della successiva centralizzazione, ha invece creato artificialmente una situazione di unicità infrastrutturale e ha eluso il procedimento tipizzato dalla legge. Il TAR ha inoltre ravvisato un uso non consentito dei cosiddetti poteri impliciti, poiché l’intervento incideva direttamente sull’assetto del mercato e sulle posizioni patrimoniali degli operatori, oltre lo spazio giuridico delle competenze espresse dell’ENAC. È stato accertato un grave difetto di istruttoria e motivazione: mancavano analisi concrete sulla non duplicabilità degli impianti, sull’efficacia del modello vigente, sulle peculiarità dei singoli scali, sulla sostenibilità economico-finanziaria e sugli effetti concorrenziali della concentrazione. L’atto è stato ritenuto sproporzionato e irragionevole anche perché introduceva un modello uniforme e immediatamente vincolante, senza adeguata gradualità, criteri di sostenibilità o disciplina transitoria. Il giudice ha ravvisato altresì la violazione della concorrenza e della libertà di iniziativa economica, nonché degli obblighi di consultazione dei Comitati degli utenti previsti dall’art. 11 d.lgs. 18/1999: la consultazione riferita alla precedente versione del regolamento non poteva sostituire un nuovo e autonomo confronto sulla disciplina rielaborata. Infine, il regolamento è stato ritenuto ambiguo e contraddittorio, perché le premesse negavano la centralizzazione obbligatoria mentre le disposizioni applicative la rendevano sostanzialmente necessaria, senza chiarire il destino degli impianti esistenti e le modalità di attuazione. ENAC è stata condannata al pagamento di 5.000 euro oltre accessori per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 9 d.lgs. 18/1999

  L’ENAC, sentiti l’ente di gestione e il comitato degli utenti, riserva la gestione delle infrastrutture centralizzate all’ente di gestione medesimo, solo se le caratteristiche delle infrastrutture – per complessità, costi o impatto ambientale – ne impediscono la suddivisione o la duplicazione.

  La centralizzazione costituisce un’eccezione alla regola della liberalizzazione ed è legittima solo previa motivata verifica, caso per caso, della non duplicabilità dell’infrastruttura per ragioni tecniche, economiche o ambientali, assicurando comunque accesso trasparente, obiettivo e non discriminatorio.

• art. 11 d.lgs. 18/1999

  In ciascun aeroporto civile è istituito un Comitato degli utenti.

  Il Comitato degli utenti deve essere effettivamente coinvolto nelle decisioni incidenti sull’organizzazione e sull’accessibilità dei servizi di assistenza a terra; la consultazione non può ridursi a un adempimento formale né essere sostituita dal richiamo a consultazioni relative a una precedente versione dell’atto.

• art. 687 cod. nav.

  Attribuisce all’ENAC funzioni di autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile, ma non costituisce base sufficiente per imporre obblighi patrimoniali generalizzati e un modello sostanzialmente monopolistico di gestione dei depositi carburante.

• art. 705 cod. nav.

  Attribuisce al gestore aeroportuale compiti di amministrazione, gestione e coordinamento delle infrastrutture e delle attività aeroportuali, ma non consente di estendere tali funzioni fino a imporre la concentrazione proprietaria e gestionale dei depositi carburante al di fuori dei presupposti dell’art. 9 d.lgs. 18/1999.

• art. 2 d.lgs. 250/1997

  La competenza di regolazione tecnica dell’ENAC non comprende l’imposizione di obblighi patrimoniali e strutturali generali che incidano sostanzialmente sull’assetto del mercato.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica privata ostacola regolazioni prive di adeguata base normativa, istruttoria e proporzionalità che comprimano ingiustificatamente l’accesso o la permanenza degli operatori nel mercato.

• artt. 101 e 102 TFUE

  I principi dell’ordinamento dell’Unione in materia di concorrenza impediscono interventi regolatori privi di adeguata giustificazione oggettiva e proporzionata, idonei a produrre effetti escludenti e concentrazioni monopolistiche.

• art. 16 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  La libertà d’impresa costituisce parametro di valutazione della legittimità di una regolazione economica che incida sugli operatori del mercato.

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Secondo la sentenza, i principi di partecipazione e contraddittorio possono assumere rilievo anche nell’adozione di atti generali incidenti su posizioni giuridiche soggettive o interessi qualificati.

• art. 97 Cost.

  I principi di imparzialità e buon andamento impongono che anche l’esercizio del potere regolatorio generale sia preceduto da un’istruttoria completa e da una motivazione idonea a giustificare la scelta adottata.

• direttiva 96/67/CE

  Impone di privilegiare l’apertura del mercato e il libero accesso agli operatori, ammettendo limitazioni e centralizzazioni soltanto in presenza di condizioni eccezionali, oggettive e adeguatamente motivate.

Massime di principio

• La centralizzazione delle infrastrutture aeroportuali di assistenza a terra costituisce un’eccezione alla regola della liberalizzazione e può essere disposta soltanto dopo un rigoroso accertamento, riferito alla singola infrastruttura e al singolo aeroporto, della non duplicabilità per ragioni tecniche, economiche o ambientali, con il coinvolgimento dei soggetti previsti dalla legge e nel rispetto dell’accesso equo e non discriminatorio.
• Le competenze generali di regolazione tecnica e di gestione aeroportuale non consentono all’autorità amministrativa di imporre, in via generale, obblighi patrimoniali e organizzativi che alterino l’assetto proprietario e concorrenziale del mercato, quando tali obblighi non trovino una specifica base normativa primaria.
• La teoria dei poteri impliciti non può legittimare interventi regolatori che, anziché essere strumentali e interni allo spazio giuridico di un potere espresso, introducano un nuovo modello di conformazione del mercato, incidendo direttamente sulle posizioni patrimoniali degli operatori e sulla libertà di iniziativa economica.
• Un atto regolatorio generale che incida su assetti economici consolidati deve essere preceduto da un’istruttoria concreta, differenziata e documentata, comprendente la verifica delle condizioni tecniche, economiche e ambientali, degli effetti concorrenziali e della sostenibilità per i soggetti coinvolti; non sono sufficienti finalità generiche o presunzioni astratte.
• La consultazione degli stakeholders e degli organi consultivi obbligatori deve essere effettiva, sostanziale e riferita al testo concretamente adottato; il coinvolgimento svolto su una precedente versione dell’atto non sana l’omessa consultazione della disciplina successivamente rielaborata.
• Un regolamento che contiene disposizioni cogenti incompatibili con le proprie premesse, non chiarisce gli obblighi dei destinatari, il destino delle infrastrutture esistenti, i termini e le modalità di attuazione e non prevede criteri oggettivi o una disciplina transitoria viola i requisiti di chiarezza, determinatezza e prevedibilità dell’azione regolatoria.

Come è indicizzato