Sentenza n. 2672/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza con cui il Comune di Milano le ha ingiunto, insieme al coniuge, di ripristinare lo stato dei luoghi conforme alla d.i.a. del 2003, relativa alla realizzazione di una serra per il ricovero di piante senza permanenza di persone, con copertura trasparente. Dal sopralluogo della Polizia locale era emerso che il manufatto aveva una copertura non trasparente ed era stato attrezzato con cucina, pensili, lavello e cappa di aspirazione, con altezze comprese tra 2,10 e 3 metri. La ricorrente ha dedotto, in primo luogo, violazione delle norme sulla partecipazione procedimentale, difetto di contraddittorio, difetto di motivazione e di istruttoria, sviamento, travisamento, perplessità, contraddittorietà e illogicità, sostenendo di non essere stata previamente coinvolta nel procedimento. In secondo luogo ha contestato il difetto di motivazione dell’ordinanza, assumendo che l’atto non avrebbe qualificato puntualmente l’illecito edilizio né indicato in modo adeguato le norme violate, con conseguente lesione del diritto di difesa. Il Comune ha chiesto il rigetto del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha ritenuto che la comunicazione del 13 dicembre 2022, inviata sia alla ricorrente sia al coniuge, avesse natura endoprocedimentale e costituisse comunicazione di avvio del procedimento sanzionatorio, pur presentando un tenore non del tutto lineare. L’atto assegnava un termine per il ripristino, ma rinviava all’adozione dei provvedimenti previsti dalla normativa in caso di mancata regolarizzazione, senza indicare già la sanzione finale; inoltre, il coniuge aveva interloquito con gli uffici e chiesto una proroga. In ogni caso, secondo il TAR, l’attività repressiva degli abusi edilizi è normalmente vincolata e non richiede la comunicazione di avvio; comunque, la conoscenza aliunde dei fatti posti a fondamento dell’atto sfavorevole impedisce l’annullamento per violazione partecipativa. Non erano state dimostrate circostanze peculiari, quali gravi incertezze fattuali o un incolpevole affidamento, idonee a imporre un previo più intenso coinvolgimento del privato. Quanto al difetto di motivazione, il TAR ha rilevato che l’ordinanza descriveva sufficientemente il manufatto, la copertura non trasparente, la cucina, le altezze e il contrasto con la d.i.a. del 2003 e con il regolamento edilizio. La trasformazione della serra in spazio abitativo risultava dall’utilizzazione concreta e dagli arredi, indipendentemente dal fatto che l’altezza fosse inferiore a quella minima prevista per i locali principali. Le opere dovevano essere valutate unitariamente, sotto il profilo sia strutturale sia funzionale, poiché concorrevano al medesimo risultato pratico di creare uno spazio destinato alla permanenza continuativa di persone, con aumento della volumetria e della superficie utile e modifica della destinazione d’uso. Trattandosi di ordine di ripristino di natura vincolata, non era necessaria una particolare motivazione ulteriore né una puntuale ricostruzione normativa, essendo sufficiente la chiara rappresentazione delle opere abusive e della loro consistenza. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  I principi di buon andamento e imparzialità sono stati richiamati nel quadro dei motivi sulla partecipazione e sulla correttezza dell’azione amministrativa, senza fondare l’accoglimento delle censure.

• artt. 1 e ss. l. 241/1990

  I principi generali dell’azione amministrativa sono stati richiamati dalla ricorrente e valutati dal giudice nel quadro della legittimità dell’attività sanzionatoria edilizia.

• artt. 7 e ss. l. 241/1990

  La comunicazione del 13 dicembre 2022 è stata ritenuta idonea a rendere conoscibile l’avvio del procedimento; inoltre, per l’attività repressiva edilizia vincolata la mancata comunicazione non determina di regola l’annullamento dell’ordine sanzionatorio.

• art. 3 l. 241/1990

  L’ordinanza è stata ritenuta sufficientemente motivata attraverso la descrizione delle opere, delle difformità rispetto alla d.i.a. e della concreta destinazione abitativa del manufatto.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Il giudice richiama il principio secondo cui, per l’attività repressiva degli abusi edilizi di carattere vincolato, la violazione delle garanzie partecipative non conduce comunque all’annullamento quando il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 3, comma 1, lett. e1), d.P.R. 380/2001

  La realizzazione del manufatto, valutata nella sua concreta consistenza e destinazione, è stata ricondotta dagli uffici comunali agli interventi di nuova costruzione.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce la base normativa richiamata nell’ordinanza per la demolizione coattiva in caso di mancato ripristino e per la sanzione pecuniaria conseguente all’inottemperanza.

• art. 4, comma 1-sexies, d.P.R. 380/2001

  È stato dedotto dalla ricorrente insieme alle disposizioni sul regolamento edilizio tipo, ma la sentenza non ne sviluppa una specifica interpretazione decisiva.

• art. 10.2.8 del Regolamento Edilizio Comunale di Milano

  La copertura non trasparente è stata ritenuta difforme dalla disciplina edilizia applicabile alla d.i.a. del 2003.

• art. 95 del Regolamento Edilizio Comunale di Milano

  È stato indicato tra le norme violate dalla ricorrente, ma la sentenza non ne offre una specifica interpretazione decisiva.

• Deliberazione della Giunta Regionale della Lombardia 24 ottobre 2018, n. XI/695

  È stata richiamata dalla ricorrente in relazione al Regolamento Edilizio Tipo, senza una specifica interpretazione decisiva nella sentenza.

Massime di principio

• L’attività repressiva degli abusi edilizi ha natura normalmente vincolata; di regola, l’ordinanza di demolizione o di rimessione in pristino non richiede la preventiva comunicazione di avvio del procedimento, salvo che ricorrano peculiari circostanze, come significative incertezze sui presupposti fattuali o un affidamento incolpevole meritevole di tutela.
• La comunicazione amministrativa deve essere qualificata in base al suo oggetto e al suo contenuto complessivo: un atto che segnala l’abusività dell’intervento, assegna un termine per la regolarizzazione o il ripristino e rinvia a successivi provvedimenti sanzionatori ha natura endoprocedimentale e costituisce comunicazione di avvio, anche se la formulazione non è del tutto lineare.
• La conoscenza aliunde, da parte dell’interessato, dei fatti posti a fondamento del provvedimento sfavorevole può escludere l’annullabilità per violazione delle garanzie partecipative, soprattutto quando il potere esercitato è vincolato e non siano dimostrate circostanze peculiari che avrebbero potuto incidere sul contenuto finale dell’atto.
• Ai fini della qualificazione dell’abuso edilizio, le opere devono essere valutate complessivamente, considerando non solo il profilo strutturale ma anche quello funzionale. È illegittimo frazionare artificialmente interventi tra loro strumentali al medesimo risultato pratico per eludere la disciplina edilizia.
• La concreta destinazione impressa a un manufatto edilizio può risultare dagli elementi obiettivi presenti e dall’utilizzazione effettiva, come l’installazione di una cucina e di una copertura opaca, anche se il locale non possiede i requisiti di abitabilità previsti per i locali principali.
• L’ordine di rimessione in pristino, quale atto vincolato, è adeguatamente motivato quando descrive con sufficiente precisione le opere realizzate, le difformità rispetto al titolo edilizio e la loro concreta consistenza; non è necessaria un’ulteriore motivazione puntuale su ogni disposizione normativa violata se la rappresentazione dell’abuso consente al destinatario di comprenderne natura e ragioni.

Come è indicizzato