Ordinanza del 19/04/2016 n. 806 - Comm. Trib. Reg. per la Campania

Ordinanza sulla legittimità costituzionale del contributo unificato nei ricorsi cumulativi

L’ordinanza riguarda la richiesta di integrazione del contributo unificato dovuto per un ricorso tributario cumulativo avente a oggetto un estratto di ruolo riferito a dieci cartelle. La C.T.R. esamina la compatibilità costituzionale della disciplina che impone di calcolare il valore della lite separatamente per ciascun atto impugnato.

Origine della controversia

La C.T.P. di Caserta aveva respinto il ricorso proposto da O.R. contro un invito di pagamento del Ministero delle Finanze relativo alla residua somma di euro 360,00, richiesta a integrazione del contributo unificato.

Il contribuente aveva versato euro 30,00, ritenendo che il valore della lite dovesse essere determinato sommando gli importi delle dieci cartelle cui si riferiva l’estratto di ruolo, senza considerare autonomamente il valore di ciascuna cartella. Il Ministero aveva invece sostenuto che il contributo dovesse essere calcolato separatamente per ogni atto impugnato.

La C.T.P. aveva ritenuto ammissibile il ricorso contro l’invito di pagamento, pur trattandosi di atto non espressamente contemplato dall’art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, considerando non tassativo l’elenco degli atti impugnabili. Nel merito aveva applicato gli artt. 14, comma 3, del d.P.R. n. 115/2002 e 12, comma 5, del d.lgs. n. 546/1992, come modificato dall’art. 1, comma 558, della legge n. 147/2013, ritenendo superato lo scaglione di euro 2.583,00 utilizzato dal contribuente e dovuta l’integrazione richiesta.

Appello e questione di costituzionalità

O.R. aveva proposto appello, riproponendo le contestazioni già formulate e deducendo l’illegittimità costituzionale:

• dell’art. 14, comma 3-bis, del d.P.R. n. 115/2002;
• dell’art. 12, comma 5, del d.lgs. n. 546/1992;
• delle modifiche introdotte dall’art. 1, comma 558, della legge n. 147/2013.

La censura riguardava la previsione secondo cui il valore della lite, ai fini del contributo unificato, deve essere determinato autonomamente per ciascun atto impugnato anche nei giudizi di appello. Secondo l’appellante, tale meccanismo determina una disparità di trattamento nei ricorsi cumulativi, nei quali più atti vengono contestati con un’unica impugnazione.

La questione era stata prospettata in riferimento agli artt. 3, 53, 24, 113 e 117, primo comma, Cost. L’appellante, tuttavia, non aveva chiesto una pronuncia di manifesta infondatezza della questione, ma soltanto l’annullamento dell’atto di pagamento e la riforma della sentenza impugnata.

Precedente della Corte costituzionale

La C.T.R. rileva che la Corte costituzionale, con sentenza n. 78 depositata il 7 aprile 2016, aveva dichiarato inammissibile una questione analoga sollevata dalla C.T.P. di Campobasso con ordinanza del 7 maggio 2015, in riferimento agli artt. 3, 24, 53, 113 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo anche in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU.

La C.T.R. ritiene tuttavia che la questione debba essere nuovamente valutata alla luce di ulteriori argomenti, ritenendo non condivisibili, sotto alcuni profili, le premesse e le conclusioni della sentenza n. 78/2016.

Natura tributaria del contributo unificato e limiti della discrezionalità legislativa

La Corte costituzionale ha qualificato il contributo unificato come entrata tributaria erariale ai sensi dell’art. 2 del d.P.R. n. 1074/1965. Da tale qualificazione il Ministero aveva dedotto l’ampia discrezionalità del legislatore nella determinazione delle modalità di esazione del contributo.

La C.T.R. non condivide questa conclusione in termini assoluti. La natura tributaria del contributo non consente al legislatore di disciplinarne liberamente ogni profilo senza limiti, poiché la discrezionalità in materia deve comunque rispettare i principi di razionalità, uguaglianza e giustizia, desumibili in particolare dagli artt. 3 e 24 Cost.

Secondo il collegio, la qualificazione tributaria non può quindi escludere il controllo di costituzionalità sulle modalità concrete di determinazione ed esazione del prelievo.

Esclusione del contrasto con l’art. 53 Cost.

La C.T.R. ritiene manifestamente infondata la censura riferita all’art. 53 Cost.

Il contributo unificato è infatti calcolato in base al valore della lite. La capacità contributiva prevista dall’art. 53 Cost. riguarda invece l’attitudine soggettiva del contribuente a sostenere la prestazione imposta, in rapporto al presupposto economico dell’obbligazione tributaria e agli indici rivelatori della capacità contributiva.

Il collegio richiama, sul punto, le pronunce della Corte costituzionale n. 155/2001 e n. 3737/2015, ritenendo che le spese per il servizio di giustizia non siano direttamente riconducibili alla capacità contributiva nei termini prospettati dall’appellante.

Possibile contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost.

Diversamente, la C.T.R. ritiene non manifestamente infondata la questione con riferimento agli artt. 3 e 24 Cost.

Il calcolo atomistico del contributo, effettuato separatamente per ciascun atto impositivo, rende più oneroso e difficoltoso l’accesso alla giustizia rispetto al sistema basato sulla somma complessiva dei valori delle domande cumulate.

Secondo il collegio, il diritto di difesa garantito dall’art. 24 Cost. non deve essere inteso soltanto come possibilità astratta di agire o difendersi in giudizio. Esso comprende anche la possibilità concreta di esercitare tale diritto senza oneri irrazionali, eccessivi o sproporzionati.

La richiesta di più contributi per un unico ricorso cumulativo potrebbe quindi costituire un aggravio economico non giustificato, soprattutto quando il contribuente impugni un estratto di ruolo relativo a più cartelle.

Impugnazione unitaria dell’estratto di ruolo

La C.T.R. attribuisce particolare rilievo alla natura dell’atto oggetto del ricorso. La questione dell’impugnabilità dell’estratto di ruolo, precedentemente controversa, era stata risolta dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione con sentenza n. 19704 del 2 ottobre 2015.

Secondo tale pronuncia, il contribuente può impugnare la cartella o il ruolo di cui abbia avuto conoscenza tramite estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta, anche in assenza di precedente notificazione, senza che ciò contrasti con l’art. 19, comma 3, del d.lgs. n. 546/1992.

Da tale orientamento la C.T.R. ricava che l’estratto di ruolo può essere impugnato unitariamente, senza la necessità di proporre tante opposizioni autonome quante sono le cartelle in esso indicate. Di conseguenza, il calcolo del contributo unificato per singola cartella apparirebbe incoerente con la possibilità di un’unica impugnazione.

Irrilevanza dell’assenza di una condizione di procedibilità

Il Ministero aveva osservato che il pagamento del contributo unificato non costituisce una condizione di ammissibilità o procedibilità della domanda, richiamando le ordinanze della Corte costituzionale n. 143/2011 e n. 284/2011.

La C.T.R. considera l’argomento non decisivo. L’assenza di uno sbarramento processuale assoluto non esclude infatti che il contributo possa costituire un condizionamento economico del diritto di accesso alla giustizia. Un onere può rendere più difficile l’esercizio dell’azione anche senza determinare l’inammissibilità o l’improcedibilità del ricorso.

Regola del cumulo e confronto con gli altri riti

Il collegio ritiene irrazionale riservare al processo tributario un trattamento più oneroso rispetto al processo civile e a quello amministrativo.

L’art. 10 c.p.c. prevede la regola del cumulo dei valori delle domande proposte nello stesso giudizio. Secondo la C.T.R., tale regola esprime un principio generale di razionalità e giustizia distributiva, suscettibile di applicazione anche oltre l’ambito strettamente civile.

La sentenza n. 78/2016 della Corte costituzionale aveva escluso che l’art. 10 c.p.c. potesse costituire un valido termine di comparazione, ritenendo non omogenei i criteri di determinazione del contributo unificato nei diversi riti. La C.T.R. contesta tale premessa, osservando che:

• nel processo civile rilevano sia la materia sia il valore della controversia;
• anche nel processo amministrativo l’art. 113 del d.P.R. n. 115/2002 considera, in determinati casi, il valore della controversia;
• nel processo tributario il contributo è determinato per scaglioni di valore;
• tutti e tre i riti fanno quindi riferimento, almeno in parte, al valore della controversia;
• nel processo tributario, tuttavia, non opererebbe la regola del cumulo applicata negli altri ambiti.

La C.T.R. ritiene pertanto possibile individuare nell’art. 10 c.p.c. un criterio generale applicabile analogicamente anche al rito tributario.

Razionalità del contributo e disparità di trattamento

Il contributo unificato costituisce una partecipazione economica alle spese del servizio di giustizia. Secondo la C.T.R., non è razionale imporre, per un solo ricorso, un onere equivalente a quello dovuto per più giudizi distinti, come se il contribuente avesse attivato separatamente il giudice per ciascun atto impositivo.

La soluzione ritenuta equilibrata è quella del cumulo dei valori: un unico ricorso con valore complessivo plurimo dovrebbe comportare un contributo commisurato al valore cumulato, non la somma dei contributi calcolati atomisticamente sui singoli atti.

La disciplina censurata potrebbe inoltre violare l’art. 3 Cost., poiché il contribuente che agisce davanti al giudice tributario verrebbe penalizzato rispetto a chi esercita un’azione analoga nel processo civile o amministrativo, pur sostenendo un’attività giudiziaria sostanzialmente unitaria.

Possibile contrasto con l’art. 113 Cost.

La C.T.R. ritiene non manifestamente infondata anche la censura riferita all’art. 113 Cost., che garantisce la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica amministrazione.

L’incremento del contributo derivante dal calcolo separato per ciascun atto impositivo può ridurre concretamente la capacità del contribuente di reagire contro atti fiscali provenienti da soggetti pubblici. Secondo il collegio, la conclusione già formulata in relazione agli artt. 3 e 24 Cost. si riflette, quale conseguenza logica, anche sulla garanzia di tutela giurisdizionale prevista dall’art. 113 Cost.

Possibile contrasto con l’art. 117 Cost. e la CEDU

La questione è ritenuta non manifestamente infondata anche in relazione all’art. 117, primo comma, Cost., per il possibile contrasto con gli artt. 6, 13 e 18 CEDU.

Le disposizioni convenzionali richiamate tutelano rispettivamente:

• il diritto a un processo equo;
• il diritto a un ricorso effettivo;
• il divieto di restrizioni dei diritti non strettamente connesse allo scopo previsto.

La C.T.R. ritiene che tali principi debbano essere interpretati valorizzando la concretezza e l’effettività della tutela, in coerenza con la lettura dell’art. 24 Cost. come diritto a una difesa quanto più possibile concreta, completa ed estesa.

Decisione e conseguenze processuali

La C.T.R. dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale del complessivo disposto normativo che impone il calcolo autonomo del valore della lite per ciascun atto impugnato.

La questione è sollevata in relazione agli artt. 3, 24, 113 e 117, primo comma, Cost., nei sensi illustrati nella motivazione. Il riferimento all’art. 53 Cost. non viene invece incluso nel dispositivo, poiché la relativa censura è stata ritenuta manifestamente infondata.

Il collegio dispone:

• la sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 23, comma 2, della legge n. 87/1953;
• la notifica dell’ordinanza alle parti costituite e al Presidente del Consiglio dei Ministri;
• la comunicazione dell’ordinanza ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati, ai sensi dell’art. 23, comma 4, della legge n. 87/1953;
• l’immediata trasmissione dell’ordinanza alla Corte costituzionale, insieme all’intero fascicolo processuale e alla prova delle notifiche e comunicazioni effettuate.

L’ordinanza è stata adottata a Napoli il 19 aprile 2016, a seguito della deliberazione riservata all’udienza dell’8 aprile 2016.