Sentenza n. 4109/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato, nell’ambito del precedente giudizio di ottemperanza, il nuovo diniego con cui il Ministero ha respinto l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito presso l’Università di Tarnovo, richiesto per l’accesso alla professione docente nella classe A-18. Il Ministero ha motivato il diniego sostenendo che la professione docente non sarebbe regolamentata in Bulgaria, che mancasse il certificato NACID necessario a comprovare autenticità e conformità del titolo alla legislazione bulgara, che il sistema IMI imponesse di attenersi alle informazioni dell’autorità bulgara e che la sopravvenuta giurisprudenza della Corte di giustizia escludesse l’obbligo di considerare titoli privi di riconoscimento ufficiale nello Stato d’origine. La ricorrente ha dedotto, anzitutto, l’incompetenza del Ministero, ritenendo ormai competente il commissario ad acta dopo la scadenza del termine assegnato in ottemperanza; ha poi dedotto violazione ed elusione del giudicato, poiché il Ministero non avrebbe svolto la concreta comparazione tra il percorso formativo bulgaro e la qualificazione richiesta in Italia, né avrebbe considerato le esperienze professionali maturate. Sono stati inoltre dedotti l’inconferenza dei richiami al sistema IMI e alla sentenza della Corte di giustizia del 20 novembre 2025, la violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, l’illegittimità della pretesa necessità del certificato NACID e la disparità di trattamento rispetto ad altri richiedenti. Con motivi aggiunti è stata impugnata, per illegittimità derivata, l’esclusione dalla prima fascia delle graduatorie per le supplenze e la conseguente risoluzione del contratto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riqualificato il reclamo, formalmente rivolto contro un atto ministeriale ai sensi dell’art. 114, comma 6, c.p.a., come incidente di esecuzione, ritenendolo ammissibile. Ha precisato che il reclamo ex art. 114, comma 6, c.p.a. riguarda propriamente gli atti del commissario ad acta, ma che l’azione deve essere qualificata secondo i suoi elementi sostanziali ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a. e può essere proposta nello stesso giudizio di ottemperanza contro un ulteriore atto dell’amministrazione asseritamente violativo o elusivo del giudicato. I primi due motivi sono stati respinti: la nomina e l’insediamento del commissario ad acta non privano automaticamente l’amministrazione del potere di provvedere, sicché l’atto ministeriale non è inefficace per il solo fatto di essere stato adottato dopo la scadenza del termine assegnato. Sono stati invece accolti i motivi relativi alla violazione ed elusione del giudicato. Il giudicato imponeva al Ministero una comparazione concreta tra i titoli e i percorsi formativi, tenendo conto anche delle esperienze professionali della richiedente; il nuovo diniego si era arrestato alla mancanza di efficacia abilitante del titolo in Bulgaria e all’assenza del certificato NACID, senza effettuare tale comparazione. Il Collegio ha ritenuto che la documentazione trasmessa dalla ricorrente consentisse al Ministero di valutare globalmente il percorso formativo e che non fosse quindi dimostrata un’impossibilità oggettiva di procedere in assenza del certificato NACID. È stato ritenuto inconferente il richiamo alla sentenza della Corte di giustizia del 20 novembre 2025, relativa a titoli spagnoli rilasciati da istituti privati non riconosciuti e non riconducibili allo Stato membro, fattispecie distinta da quella esaminata. Sono stati dichiarati nulli per violazione del giudicato il diniego ministeriale e gli atti amministrativi conseguenti, inclusa l’esclusione dalle graduatorie. Il Ministero è stato ordinato di rideterminarsi entro sessanta giorni, svolgendo una verifica concreta delle materie, degli istituti studiati, delle modalità di svolgimento della formazione e delle prove finali, restando fermi gli spazi di discrezionalità amministrativa nella valutazione comparativa. Il Ministero è stato condannato alle spese, liquidate in euro 1.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  il giudice adito con l’originario ricorso per ottemperanza conosce di tutte le questioni relative all’ottemperanza

  La disposizione prevede il reclamo per gli atti del commissario ad acta e consente al giudice dell’ottemperanza di conoscere le questioni relative all’esecuzione; il Collegio ne valorizza la compatibilità con la proposizione, nello stesso giudizio, di un incidente di esecuzione contro un ulteriore atto dell’amministrazione.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  il giudice amministrativo ben può (e deve) qualificare l’azione in base ai suoi elementi sostanziali

  Consente di riqualificare il reclamo formalmente irrituale come incidente di esecuzione, senza dichiararne l’inammissibilità e senza imporre la proposizione di un autonomo ricorso.

• art. 21, comma 2, d.lgs. 206/2007

  È richiamato nel provvedimento ministeriale con riguardo alle condizioni di accesso a una professione regolamentata quando la professione non è regolamentata nello Stato d’origine.

• art. 13, paragrafo 2, direttiva 2005/36/CE

  È richiamato dal Ministero per sostenere la necessità di un anno di esercizio professionale, o durata equivalente, nello Stato membro che non regolamenta la professione.

• art. 56, comma 2-bis, direttiva 2005/36/CE

  È richiamato dal Ministero quale base dell’utilizzo del sistema IMI per la cooperazione amministrativa transfrontaliera.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Il giudicato imponeva di valutare, anche al di fuori dell’applicazione della direttiva sul riconoscimento delle qualifiche, la qualificazione professionale attestata dai titoli e dall’esperienza dell’interessata mediante un raffronto concreto con i requisiti nazionali.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione per omessa valutazione delle osservazioni difensive; la sentenza non fonda su tale censura autonoma l’accoglimento, concentrato sulla violazione del giudicato.

• art. 3, paragrafo 1, lettera a), direttiva 2013/55/UE

  La nozione di professione regolamentata deve essere ricostruita secondo il diritto dell’Unione, riferendosi alle attività il cui accesso o esercizio è subordinato al possesso di determinate qualifiche professionali.

• art. 267 TFUE

  È richiamato in relazione al rinvio pregiudiziale che ha originato la sentenza della Corte di giustizia del 20 novembre 2025, ritenuta non pertinente per la diversa fattispecie concreta.

Massime di principio

• La nomina e l’insediamento di un commissario ad acta non determinano automaticamente la perdita del potere dell’amministrazione di provvedere; l’atto adottato dall’amministrazione resta efficace, salva la sua impugnazione per vizi propri o per nullità derivante da violazione o elusione del giudicato.
• Nel giudizio di ottemperanza, un atto formalmente qualificato come reclamo contro un provvedimento dell’amministrazione, anziché contro un atto del commissario ad acta, deve essere riqualificato come incidente di esecuzione quando, in base al suo contenuto sostanziale, contesti la violazione o elusione del giudicato da parte di un ulteriore atto amministrativo adottato dopo la sentenza di ottemperanza.
• Il giudicato in materia di riconoscimento di qualifiche professionali estere è violato quando l’amministrazione sostituisce alla comparazione concreta dei titoli, dei percorsi formativi e delle esperienze professionali una valutazione meramente astratta fondata sulla mancata efficacia abilitante del titolo nello Stato d’origine.
• Quando il giudicato impone una valutazione comparativa concreta, l’amministrazione non può rifiutarsi di procedere per la sola mancanza di una certificazione ulteriore se la documentazione acquisita consente comunque di esaminare globalmente il percorso formativo e non è dimostrata un’impossibilità oggettiva di valutazione.
• La nullità per violazione o elusione del giudicato colpisce l’atto amministrativo che non si conformi ai vincoli conformativi stabiliti dalla sentenza cognitoria e dalle successive pronunce di ottemperanza, secondo la regola del giudicato a formazione progressiva.
• La valutazione comparativa dei titoli esteri resta rimessa all’amministrazione, che conserva margini di discrezionalità tecnica, ma deve esaminare concretamente materie, contenuti, modalità di svolgimento della formazione e prove finali, oltre alle esperienze professionali rilevanti.

Come è indicizzato