Sentenza n. 1163/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l'annullamento delle ingiunzioni e del pignoramento e l'accertamento negativo della debenza delle somme richieste. In via preliminare ha sostenuto la nullità delle ingiunzioni per illegittima delega a Sorit dei poteri di accertamento e riscossione previsti dal R.D. n. 639/1910. Nel merito ha dedotto che gli artt. 88 e 93 del d.lgs. n. 259/2003 vietano alle pubbliche amministrazioni e agli enti gestori di imporre agli operatori di comunicazioni elettroniche oneri, canoni o contributi ulteriori rispetto a quelli stabiliti dalla legge, alla TOSAP o al COSAP e alle spese necessarie per la sistemazione delle aree interessate. Ha quindi contestato la pretesa del Consorzio, fondata sull'art. 860 c.c., sul R.D. n. 215/1933, sui piani di classifica e su atti regionali, deducendo violazione di legge, eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà, sviamento e difetto di istruttoria, nonché violazione dei principi costituzionali in materia di legalità delle prestazioni patrimoniali e buon andamento. Il Consorzio ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, la tardività della riassunzione e delle domande e l'infondatezza del ricorso; ha inoltre sostenuto che i contributi consortili fossero legittimi e non rientrassero nel divieto dell'art. 93 del Codice delle comunicazioni elettroniche, chiedendo, se necessario, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell'Unione europea e la rimessione alla Corte costituzionale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato infondata l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia riguardasse l'esercizio di un potere amministrativo nell'ambito di un rapporto concessorio e non l'uso diretto delle acque pubbliche, con conseguente appartenenza alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e non a quella dei tribunali delle acque pubbliche. Ha respinto anche l'eccezione di tardività: la domanda ha natura di accertamento negativo di un diritto soggettivo, soggetta al termine di prescrizione decennale, e l'omessa impugnazione degli atti presupposti non impedisce la disapplicazione degli stessi nell'ambito della domanda dichiarativa. Ha inoltre ritenuto irrilevante il superamento del termine di novanta giorni per la riassunzione, poiché tale termine preclude la riassunzione del precedente giudizio ma non l'esperimento di un nuovo giudizio relativo all'accertamento del diritto soggettivo. Nel merito, il primo motivo è stato respinto: Sorit, iscritta all'albo previsto dall'art. 53 del d.lgs. n. 446/1997, poteva svolgere, su mandato, attività di liquidazione, accertamento e riscossione, senza che fosse esclusa la delega di tali attività. È stato invece accolto il motivo relativo all'indebita imposizione dei contributi. Il divieto di cui all'art. 93 del d.lgs. n. 259/2003, anche alla luce dell'interpretazione autentica dell'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 33/2016 e della giurisprudenza costituzionale, civile e amministrativa, impedisce di imporre agli operatori di comunicazione elettronica oneri, canoni o contributi ulteriori rispetto a quelli espressamente previsti dalla legge, alla TOSAP o al COSAP e alle spese necessarie per la sistemazione delle aree interessate. Tale limite si applica anche ai consorzi di bonifica e agli attraversamenti del demanio idrico. La successiva inclusione espressa dei consorzi nell'art. 54 del d.lgs. n. 259/2003 è stata considerata confermativa di un principio già desumibile dalla disciplina previgente, non innovativa quanto alla fattispecie. Il TAR ha quindi accertato l'indebito delle pretese economiche del Consorzio e, per l'effetto, ha accolto il ricorso. Le spese sono state compensate per la complessità della materia e la recente formazione dell'indirizzo giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ... le controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a rapporti di concessione di beni pubblici, ad eccezione delle controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi e quelle attribuite ai tribunali delle acque pubbliche e al Tribunale superiore delle acque pubbliche.

  La controversia sui contributi di attraversamento rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa quando coinvolge l'esercizio di un potere autoritativo sul rapporto concessorio, anche se incide su posizioni di diritto soggettivo.

• art. 7, comma 1, c.p.a.

  Nelle materie di giurisdizione esclusiva rientrano le controversie sui diritti soggettivi concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, anche mediante comportamenti riconducibili all'amministrazione.

• art. 143 r.d. 11 dicembre 1933, n. 1775

  Appartengono alla cognizione diretta del Tribunale superiore delle acque pubbliche i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti presi dall'amministrazione in materia di acque pubbliche.

  La giurisdizione del TSAP riguarda i provvedimenti che incidono immediatamente sul regime delle acque pubbliche; non comprende gli atti del consorzio che impongano contributi per attraversamenti senza incidere direttamente sull'uso delle acque.

• art. 2 r.d. 14 aprile 1910, n. 639

  Il procedimento di ingiunzione fiscale consente all'amministrazione creditrice di formare il titolo esecutivo e intimare il pagamento; la delega a un soggetto abilitato delle attività di liquidazione, accertamento e riscossione non è di per sé preclusa.

• art. 53 d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446

  L'iscrizione nell'albo dei soggetti privati abilitati consente lo svolgimento, su mandato dell'ente, delle attività di liquidazione, accertamento e riscossione delle entrate.

• art. 7, comma 1, lett. gg-quater, d.l. 13 maggio 2011, n. 70

  La riscossione coattiva avviene sulla base dell'ingiunzione prevista dal testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, che costituisce titolo esecutivo.

  L'ingiunzione ex R.D. n. 639/1910 costituisce titolo esecutivo per la riscossione coattiva delle entrate, secondo il regime applicabile.

• art. 93 d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259

  Le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non possono imporre per l'impianto di reti o per l'esercizio dei servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano stabiliti per legge.

  La disposizione vieta l'imposizione di oneri, canoni o contributi ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge per l'installazione e l'esercizio delle reti di comunicazione elettronica; sono fatti salvi gli oneri legalmente previsti, la TOSAP o il COSAP e le spese necessarie per la sistemazione delle aree.

• art. 88, comma 10, d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259

  Salve le disposizioni di cui all'articolo 93, nessuna altra indennità è dovuta ... in conseguenza di scavi ed occupazioni del suolo ... effettuate al fine di installare le infrastrutture di comunicazione elettronica.

  La norma rafforza il divieto di imporre indennità ulteriori per scavi e occupazioni funzionali all'installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica.

• art. 12, comma 3, d.lgs. 15 febbraio 2016, n. 33

  Gli operatori che forniscono reti di comunicazione elettronica possono essere soggetti soltanto alle prestazioni e alle tasse o canoni espressamente previsti dal comma 2 della medesima disposizione, restando quindi escluso ogni altro tipo di onere finanziario, reale o contributo, comunque denominato.

  La disposizione, qualificata come interpretativa e quindi applicabile retroattivamente, esclude ogni onere ulteriore, indipendentemente dalla denominazione o dal titolo utilizzato.

• art. 54 d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259

  Le Pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni, i consorzi, gli enti pubblici economici, i concessionari di pubblici servizi, di aree e beni pubblici o demaniali, non possono imporre ... oneri o canoni ulteriori a quelli stabiliti nel presente decreto.

  L'inclusione espressa dei consorzi tra i soggetti destinatari del divieto conferma, secondo il TAR, la portata generale del principio già desumibile dalla disciplina previgente.

• art. 860 c.c.

  La disciplina dei contributi dovuti dai proprietari consorziati per le opere di bonifica non costituisce titolo sufficiente per imporre agli operatori TLC, in relazione all'attraversamento dei beni, oneri vietati dalla disciplina speciale delle comunicazioni elettroniche.

• art. 105 c.p.a.

  Il termine per la riassunzione del giudizio non impedisce la proposizione di un nuovo giudizio per l'accertamento di un diritto soggettivo quando la precedente riassunzione non sia stata tempestiva.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a somme richieste da un ente pubblico o consortile in connessione con un rapporto concessorio, la giurisdizione esclusiva amministrativa sussiste quando la domanda investe l'esercizio di un potere autoritativo e la legittimità della pretesa, anche se la posizione dedotta è un diritto soggettivo; la controversia appartiene invece alla giurisdizione specializzata delle acque solo se l'atto incide immediatamente sul regime o sull'uso delle acque pubbliche.
• La domanda di accertamento negativo della debenza di un canone o contributo fondato su atti amministrativi presupposti può essere proposta senza previa impugnazione di tali atti quando il giudice è chiamato a disapplicarli nell'ambito della verifica del diritto soggettivo; in tal caso opera il termine di prescrizione applicabile al diritto e non il termine decadenziale per l'impugnazione degli atti.
• L'art. 93 del Codice delle comunicazioni elettroniche, interpretato autenticamente dall'art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 33/2016, vieta agli enti pubblici e ai soggetti che gestiscono beni o aree pubbliche di imporre agli operatori di comunicazione elettronica oneri, canoni o contributi ulteriori rispetto a quelli espressamente previsti dalla legge, alla TOSAP o al COSAP e alle spese necessarie per la sistemazione delle aree interessate.
• Il divieto di imporre oneri ulteriori agli operatori di comunicazione elettronica si applica anche ai consorzi di bonifica e ai canoni richiesti per l'attraversamento del demanio idrico; la successiva menzione espressa dei consorzi nella disciplina codicistica conferma la portata generale del principio e non legittima pretese relative ad annualità anteriori.
• L'iscrizione di un soggetto privato nell'albo previsto dall'art. 53 del d.lgs. n. 446/1997 consente all'ente creditore di conferirgli, su mandato, attività di liquidazione, accertamento e riscossione delle entrate, senza che la delega di tali attività determini di per sé l'invalidità dell'ingiunzione fiscale.

Come è indicizzato