Circolare ADM n. 9/2024

Status di operatore economico autorizzato (AEO): requisiti, benefici, iter di rilascio e gestione dell'autorizzazione

La circolare disciplina in modo organico lo status AEO nel quadro del Codice doganale dell'Unione e dei relativi regolamenti di applicazione. L'obiettivo è uniformare a livello nazionale i criteri di valutazione, le procedure di rilascio e le successive attività di monitoraggio e gestione dell'autorizzazione, anche tramite i sistemi informatici unionali GTP ed EOS.

Quadro normativo di riferimento

La disciplina è ricondotta agli articoli 38-41 del CDU, agli articoli 23-30 del Reg. delegato (UE) 2015/2446 e agli articoli 24-35 del Reg. di esecuzione (UE) 2015/2447, con richiamo anche al Reg. delegato transitorio (UE) 2016/341 e al Reg. (UE) 2023/1070 per le specifiche tecniche dei sistemi elettronici. La circolare sostituisce integralmente la precedente circolare 36/D del 28 dicembre 2007 e le successive modifiche.

Definizione, soggetti ammessi e tipologie di autorizzazione

Ai sensi dell'art. 5, punto 5, CDU, l'operatore economico è chi interviene, nel quadro delle proprie attività, in operazioni contemplate dalla normativa doganale. Lo status AEO è riservato agli operatori stabiliti nel territorio dell'Unione europea e vale in tutta l'Unione. Possono presentare istanza produttori, importatori, esportatori, depositari, vettori, spedizionieri e, più in generale, tutti i soggetti la cui attività sia connessa alla legislazione doganale.

Non possono invece presentare domanda soggetti estranei ad attività disciplinate dalla normativa doganale, come il consulente che fornisce solo pareri, l'operatore che movimenta esclusivamente merci unionali all'interno del territorio doganale UE o il fabbricante che produce solo per il mercato interno con materie prime unionali.

Le autorizzazioni previste dall'art. 38, par. 2, CDU sono due:

• AEOC, per le semplificazioni doganali;
• AEOS, per i profili di sicurezza.

Le due autorizzazioni sono cumulabili; se l'operatore possiede i requisiti per entrambe, viene rilasciata un'unica autorizzazione AEOF.

Benefici connessi allo status AEO

La circolare evidenzia che l'AEO è considerato affidabile ai fini doganali e può beneficiare di un trattamento più favorevole. I vantaggi sono attribuiti al titolare dell'autorizzazione, non ai partner commerciali.

Tra i principali benefici espressamente richiamati figurano:

• accesso agevolato alle semplificazioni doganali, senza ripetizione della verifica dei criteri AEO già valutati in sede di nuova autorizzazione;
• minori controlli fisici e documentali, nei limiti della valutazione del rischio della singola operazione;
• notifica preventiva della selezione a controllo, salvo che ciò pregiudichi i controlli o i risultati;
• trattamento prioritario in caso di controllo;
• possibilità di indicare un luogo specifico per i controlli doganali;
• benefici indiretti quali migliore immagine commerciale, rapporti più efficienti con autorità e partner, riduzione tempi e costi logistici, maggiore sicurezza della supply chain.

Sono inoltre menzionati ulteriori effetti favorevoli, tra cui:

• esonero dalla garanzia per l'introduzione di merci nei depositi fiscali ai fini IVA ex art. 50-bis, comma 4, lett. b), D.L. n. 331/1993;
• possibilità di esonero dalla cauzione in dogana e nelle accise, in quanto soggetti di notoria solvibilità;
• esercizio della rappresentanza doganale in uno Stato membro diverso da quello di stabilimento;
• garanzia globale con importo ridotto;
• semplificazione per altre autorizzazioni che presuppongono requisiti già verificati in sede AEO.

La circolare richiama anche gli accordi di mutuo riconoscimento con Paesi terzi, oggi indicati per Cina, Giappone, Moldavia, Svizzera, Norvegia, USA e Regno Unito, limitatamente ai benefici di sicurezza riconosciuti nel Paese di destinazione.

Requisiti e condizioni per il rilascio

L'operatore non è obbligato a chiedere lo status AEO: la scelta è volontaria, ma necessaria per accedere ad alcune semplificazioni, come la garanzia globale con importo ridotto.

I criteri di base sono:

• conformità alla normativa doganale e fiscale e assenza di reati gravi;
• sistema soddisfacente di gestione delle scritture commerciali e, se del caso, dei trasporti;
• comprovata solvibilità finanziaria;
• standard pratici di competenza o qualifiche professionali, per AEOC;
• adeguati standard di sicurezza, per AEOS.

Conformità alla normativa doganale e fiscale e assenza di reati gravi

La circolare precisa che il requisito è soddisfatto in assenza di violazioni gravi o ripetute della normativa doganale e fiscale e di reati gravi commessi in relazione all'attività economica del richiedente. Le verifiche riguardano il richiedente, i dipendenti responsabili delle questioni doganali e le persone responsabili o che esercitano il controllo sulla gestione.

Per le infrazioni doganali e fiscali, il periodo di osservazione è di tre anni dal momento della commissione dell'illecito; per i reati gravi non è previsto un limite temporale. Sono irrilevanti le condotte commesse nella sfera privata delle persone fisiche.

La circolare richiama inoltre un elenco di ipotesi in cui, pur in presenza di sentenza irrevocabile, lo status può comunque essere rilasciato o mantenuto, come riabilitazione, amnistia propria, prescrizione, oblazione, abolitio criminis e morte del reo. Per i reati gravi, sono considerati rilevanti, in sintesi, i delitti non colposi attinenti all'attività economica, in particolare di natura tributaria, finanziaria, fallimentare, contro la pubblica amministrazione, in materia societaria e quelli puniti con pena massima non inferiore a cinque anni, con esclusione dei reati della sfera personale.

L'Ufficio acquisisce certificato del casellario giudiziale, certificato dei carichi pendenti, dichiarazioni sostitutive, comunicazione antimafia e, se necessario, informazioni dalla Guardia di Finanza; in presenza di indagini o procedimenti penali possono operare proroghe dei termini decisionali.

Sistema soddisfacente di gestione delle scritture

Il richiedente deve consentire controlli doganali adeguati mediante sistemi contabili e organizzativi idonei, con accesso fisico o elettronico alle scritture. La verifica riguarda sistemi contabili, sicurezza dei dati, sistemi logistici, organizzazione amministrativa, gestione di licenze e autorizzazioni, archiviazione e protezione informatica.

La circolare valorizza l'esistenza di un'organizzazione amministrativa coerente con la dimensione e l'attività dell'impresa e di un sistema di controllo interno capace di prevenire, individuare e correggere errori e transazioni illecite.

Comprovata solvibilità finanziaria

Il richiedente deve avere una situazione finanziaria sana, non essere soggetto a procedure concorsuali, essere in regola con i pagamenti di dazi e altri diritti all'importazione o esportazione e disporre di capacità finanziaria adeguata al tipo e volume dell'attività. La valutazione può basarsi su credit score e principali indici di bilancio, come Quick Ratio, PFN/PN e PFN/Ebitda.

La condizione è in linea generale verificata sui tre anni anteriori alla domanda; se il richiedente è attivo da meno di tre anni, la valutazione si basa sulle scritture e sulle informazioni disponibili al momento dell'istanza.

Standard pratici di competenza e qualifiche professionali

Il criterio vale solo per AEOC. Può essere soddisfatto da:

• esperienza o conoscenze doganali di almeno tre anni del richiedente o della persona responsabile delle questioni doganali;
• presenza di un mandato e di analoga esperienza triennale se la gestione è affidata a un soggetto esterno;
• possesso di un'autorizzazione AEOC da parte di chi opera per conto del richiedente;
• completamento con profitto di una formazione specifica in materia doganale erogata da autorità doganali, istituti riconosciuti o associazioni professionali/commerciali riconosciute.

La circolare richiama le circolari 27/2023 e 6/2024, che definiscono i criteri per i corsi validi ai fini della qualifica professionale. Il possesso dell'abilitazione alla professione di spedizioniere è ritenuto sufficiente, purché siano indicati nel QAV i dati dell'iscrizione e della patente.

Adeguati standard di sicurezza

Il criterio è richiesto solo per AEOS e comporta una valutazione della sicurezza della catena di approvvigionamento. Le condizioni riguardano:

• sicurezza degli edifici;
• controllo degli accessi;
• sicurezza delle merci nelle aree di spedizione, trasporto e carico;
• sicurezza di partner commerciali e fornitori di servizi;
• sicurezza del personale.

La verifica deve essere svolta presso i locali dell'impresa e può riguardare anche campioni di sedi, se i tempi dell'audit non consentono l'esame di tutti i locali. È necessaria la designazione di un responsabile per la sicurezza, interno o esterno, da comunicare alle autorità doganali.

Autorità competenti, presentazione della domanda e fasi iniziali

L'istanza deve essere presentata nello Stato membro in cui è tenuta o accessibile la contabilità principale ai fini doganali e in cui si svolge almeno una parte delle attività doganali. In caso di dubbio si applicano i criteri dell'art. 12 RD e, in via specifica per l'AEO, dell'art. 27 RD. In ambito nazionale, la competenza è individuata secondo i criteri della circolare 1/D del 30 gennaio 2018; se più uffici sono astrattamente competenti, prevale quello con il maggior numero di procedure/operazioni. L'Ufficio competente per l'AEO deve coincidere con quello competente per la garanzia globale valida in Italia, se presente.

L'istanza si presenta via GTP, con allegato obbligatorio il QAV. Entro 30 giorni l'Ufficio verifica la stabilità nel territorio UE, la competenza dello Stato membro, il possesso di EORI, l'assenza di domanda nei tre anni successivi a una revoca e la corretta compilazione del QAV. Se mancano dati, l'Ufficio richiede integrazioni entro 30 giorni dalla ricezione.

Solo dopo tale verifica l'Ufficio AEO centrale accetta formalmente la domanda, informando sempre il richiedente dell'esito.

Audit istruttorio e decisione finale

Dopo l'accettazione, l'Ufficio delle Dogane competente avvia l'audit, che deve concludersi entro 80 giorni, prorogabili se sono necessari adeguamenti da parte dell'operatore. Il piano di audit deve essere tarato sui rischi dello specifico operatore e sulla sua posizione nella catena di approvvigionamento.

Nel corso dell'audit possono essere valorizzate certificazioni e sistemi già esistenti, come ISO 9001, 14001, 27001, 37001, 28000, 28001, Rating di legalità, adesione al regime di adempimento collaborativo e modello organizzativo ex D.lgs. 231/2001. Tali elementi possono ridurre i tempi di audit e favorire un giudizio positivo sull'affidabilità.

L'esito viene formalizzato nel referto alla parte, con eventuali rischi residui, misure correttive e programmazione del monitoraggio successivo. Il materiale è validato dalla Direzione territoriale e trasmesso all'Ufficio AEO centrale, che adotta la decisione finale e assegna un livello di affidabilità:

• A, con riduzione dei controlli dal 10% al 50%;
• AA, con riduzione dei controlli dal 51% al 90%.

Gli esiti possibili sono:

• positivo, con rilascio dell'autorizzazione;
• negativo, con diniego e possibilità di contraddittorio entro 30 giorni ai sensi del diritto di essere ascoltati;
• momentaneamente negativo, con proroga per consentire azioni correttive e successivo supplemento di audit.

Il diniego non preclude una nuova istanza anche prima del decorso di tre anni; revoca e annullamento invece impediscono una nuova domanda nei tre anni successivi nei casi previsti.

Scambio di informazioni e consultazione tra Stati membri

L'Ufficio AEO centrale consulta regolarmente la banca dati unionale EOS per acquisire informazioni su domande, autorizzazioni e fatti sopravvenuti. Le informazioni sono normalmente comunicate entro 30 giorni dall'accettazione della domanda e la procedura opera lungo tutto il ciclo di vita dell'autorizzazione.

Se l'istanza coinvolge luoghi o magazzini situati in altri Stati membri, o se servono elementi soggettivi esterni, l'autorità di rilascio attiva la consultazione ex art. 31 RE. Il processo si conclude entro 80 giorni dalla comunicazione, da parte dello Stato membro di rilascio, dei criteri da esaminare.

Monitoraggio e automonitoraggio

Lo status AEO è soggetto a monitoraggio continuo. L'attività può essere svolta:

• in ufficio, sulla base di documenti e banche dati;
• con accesso, mediante visite presso l'operatore.

Il monitoraggio può confermare lo status o comportare una variazione del livello di affidabilità. Gli esiti senza variazioni rilevanti sono trasmessi all'Ufficio AEO centrale in un report semestrale. Se emergono elementi di possibile non conformità, si avvia il riesame.

La circolare raccomanda una visita in loco almeno ogni tre anni e, per i soggetti autorizzati da meno di tre anni, entro il primo anno dalla concessione. È inoltre previsto l'automonitoraggio da parte dell'operatore, mediante apposito modello da presentare entro il 31 luglio di ogni anno, quale parte integrante del sistema di controllo interno e dell'obbligo di informare senza indugio l'autorità doganale su fatti sopravvenuti rilevanti.

Riesame, sospensione, revoca e annullamento

Il riesame è disposto nei casi di modifica normativa, emersione di elementi dal monitoraggio o nuove informazioni provenienti dall'operatore o da altre autorità. Può essere totale o parziale e può confermare, modificare o far venir meno lo status.

La sospensione si applica in tre casi: quando esistono motivi potenzialmente idonei a portare ad annullamento/revoca/modifica ma mancano ancora elementi, quando le condizioni non sono più rispettate ma si consente all'operatore di porvi rimedio, o su richiesta dell'operatore per incapienza temporanea. Durante la sospensione l'AEO non usufruisce dei benefici. Sono previste sospensioni parziali per AEOF se la violazione riguarda solo i requisiti AEOC o solo quelli AEOS.

La revoca interviene quando una o più condizioni non sono o non sono più soddisfatte, oppure su richiesta del titolare. In caso di revoca per carenza dei requisiti, il soggetto non può presentare una nuova istanza per tre anni. La revoca non produce automaticamente effetti sulle altre autorizzazioni doganali, salvo che i motivi siano rilevanti anche per queste.

L'annullamento, più raro, opera ex tunc quando la decisione è stata adottata sulla base di informazioni inesatte o incomplete, conosciute o conoscibili dal destinatario, e la decisione sarebbe stata diversa con dati corretti. Anche in questo caso, nei tre anni successivi non è accettabile una nuova istanza con il medesimo oggetto.

Decorrenza, diffusione e protezione dei dati

La circolare si applica dalla data di pubblicazione sul sito ADM a tutte le attività di audit per rilascio, monitoraggio e riesame dell'autorizzazione AEO, nonché alle altre autorizzazioni che richiedono i medesimi requisiti. Il trattamento dei dati acquisiti nelle diverse fasi deve avvenire nel rispetto del GDPR. Le Direzioni territoriali sono incaricate della diffusione e della vigilanza sull'applicazione uniforme delle istruzioni.