Sentenza n. 610/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Amministrazione ha impugnato la sentenza del TAR che aveva annullato il diniego di rinnovo della licenza triennale rilasciata ai sensi del T.U.L.P.S. Il diniego prefettizio dell'8 maggio 2025 era fondato esclusivamente sul rinvenimento, il 27 dicembre 2023, di artifici pirotecnici in luoghi diversi da quelli autorizzati, per un quantitativo complessivo di oltre 6.000 kg lordi e 677,377 kg di contenuto esplosivo netto. Per il medesimo episodio la Prefettura aveva già sospeso la licenza per sei mesi ai sensi dell'art. 10 T.U.L.P.S., affermando espressamente che la sospensione costituiva la misura più adeguata secondo gradualità e proporzionalità. L'Amministrazione appellante ha sostenuto che la sospensione ex art. 10 T.U.L.P.S. avesse natura cautelare e preventiva, mentre il diniego di rinnovo ex art. 11 T.U.L.P.S. costituisse una distinta valutazione prognostica sull'affidabilità del richiedente; ha quindi escluso la violazione del ne bis in idem e rivendicato l'ampia discrezionalità dell'Autorità di pubblica sicurezza. Il titolare della licenza ha resistito, deducendo la contraddittorietà del successivo diniego, la violazione della proporzionalità, del legittimo affidamento e del buon andamento, nonché il difetto di istruttoria per l'assenza di fatti nuovi. Ha inoltre proposto motivi aggiunti contro un successivo decreto prefettizio che aveva dichiarato la decadenza del rinnovo, poi annullato in autotutela.

La decisione

Il CGARS ha dichiarato improcedibili i motivi aggiunti contro il decreto prefettizio del 12 marzo 2026, poiché l'Amministrazione lo aveva annullato in autotutela il 9 aprile 2026, ripristinando integralmente gli effetti del rinnovo della licenza e facendo venir meno l'interesse alla decisione. Nel merito ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. Il Collegio ha precisato che la sospensione prevista dall'art. 10 T.U.L.P.S. è una misura preventiva e cautelare, non sanzionatoria, ma che il relativo potere discrezionale è comunque soggetto ai principi di ragionevolezza, proporzionalità e coerenza dell'azione amministrativa. Dopo avere scelto consapevolmente la sospensione temporanea, ritenendola la misura più adeguata rispetto al fatto, l'Amministrazione non poteva fondare il successivo diniego definitivo di rinnovo esclusivamente sul medesimo episodio, in assenza di fatti sopravvenuti, elementi nuovi o circostanze non considerate, senza una motivazione rafforzata idonea a spiegare il mutamento del giudizio. Il vizio non consiste nell'impossibilità assoluta di rivalutare il fatto, né nell'applicazione del ne bis in idem penalistico, ma nella contraddittorietà, sproporzione e ingiustificata duplicazione degli effetti sfavorevoli derivanti dalla rivalutazione in peius del medesimo episodio. L'archiviazione penale per particolare tenuità del fatto è stata considerata soltanto elemento confermativo della sproporzione, non fondamento autonomo della decisione, poiché la valutazione amministrativa di affidabilità resta distinta da quella penale. L'Amministrazione è stata condannata alle spese del doppio grado, liquidate in complessivi 3.000 euro oltre accessori e rimborso del contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 10 R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.)

  «la misura della sospensione della licenza rappresenta il provvedimento più adeguato, anche in ragione dei principi di gradualità e di proporzionalità»

  Attribuisce all'Autorità di pubblica sicurezza il potere discrezionale di sospendere o revocare le autorizzazioni di polizia in caso di abuso, con finalità preventiva e cautelare; l'esercizio del potere resta soggetto a ragionevolezza, proporzionalità e coerenza.

• art. 11 R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (T.U.L.P.S.)

  Consente, in sede di rinnovo, la valutazione prognostica della permanenza dei requisiti soggettivi di affidabilità; tale valutazione non può tuttavia contraddire senza motivazione rafforzata il precedente apprezzamento amministrativo sul medesimo fatto.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  L'eliminazione in autotutela dell'atto impugnato, con ripristino integrale della situazione precedente, determina la sopravvenuta carenza di interesse e l'improcedibilità della domanda di annullamento relativa a quell'atto.

• art. 131-bis c.p.

  L'archiviazione per particolare tenuità del fatto non vincola l'Autorità di pubblica sicurezza nella valutazione amministrativa dell'affidabilità, ma può costituire elemento confermativo della sproporzione del provvedimento amministrativo.

• art. 50 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Il Collegio ha chiarito che la decisione non applica il ne bis in idem nella sua accezione penalistica, ma fonda l'illegittimità sulla coerenza, proporzionalità e ragionevolezza dell'azione amministrativa.

• art. 4 Protocollo n. 7 alla CEDU

  Richiamato dall'appellante quale fondamento sovranazionale del ne bis in idem; non costituisce la base decisoria autonoma della sentenza.

• art. 97 Cost.

  Richiamato nel quadro dei principi di buon andamento e coerenza dell'azione amministrativa, che limitano l'esercizio della discrezionalità prefettizia.

Massime di principio

• Quando l'Amministrazione, nell'esercizio del potere discrezionale previsto dall'art. 10 T.U.L.P.S., abbia scelto la sospensione temporanea della licenza come misura più adeguata e proporzionata rispetto a un determinato fatto, non può successivamente negare il rinnovo della stessa licenza fondandosi esclusivamente sul medesimo fatto, in assenza di elementi nuovi o sopravvenuti, senza una motivazione rafforzata sulle ragioni del mutamento del giudizio.
• Il divieto di contraddittorietà dell'azione amministrativa opera anche quando i provvedimenti successivi abbiano qualificazione e finalità astrattamente diverse: la distinzione tra sospensione cautelare e diniego di rinnovo non esonera l'Amministrazione dal giustificare il rapporto tra il precedente apprezzamento di proporzionalità e la successiva determinazione più gravosa.
• L'illegittimità della duplicazione di effetti sfavorevoli derivanti dal medesimo fatto può essere accertata dal giudice amministrativo per violazione di proporzionalità, ragionevolezza, coerenza e legittimo affidamento, senza dover qualificare i provvedimenti amministrativi come sanzioni penali ai fini del ne bis in idem.
• La valutazione amministrativa dell'affidabilità ai fini del rilascio o rinnovo di una licenza di polizia è autonoma rispetto al giudizio penale; tuttavia, l'Amministrazione non può rivalutare in peius un fatto già da essa stessa scrutinato e ritenuto meritevole di una misura temporanea senza indicare specifici elementi sopravvenuti o non considerati.
• L'annullamento in autotutela dell'atto impugnato, ove ripristini integralmente la posizione giuridica del ricorrente, fa venir meno l'interesse alla decisione sulla domanda di annullamento e comporta l'improcedibilità dei motivi rivolti contro tale atto.

Come è indicizzato