Sentenza n. 5418/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, recante la certificazione del superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici negli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022 sulle linee guida per i provvedimenti regionali, l’accordo della Conferenza Stato-Regioni del 7 novembre 2019, l’intesa del 28 settembre 2022 e gli atti regionali applicativi, chiedendone l’annullamento. I motivi dedotti avverso l’atto regionale riguardavano la violazione dell’art. 7 l. 241/1990; l’erronea applicazione del payback, assumendo che la società fornisse protesi odontoiatriche e apparecchi ortodontici su misura e non dispositivi medici; l’erronea quantificazione, per l’inclusione di prestazioni di servizi oltre alle protesi; l’inclusione di costi sostenuti dagli utenti anziché dal servizio sanitario; la violazione dei principi di affidamento e buona fede. Sono stati inoltre dedotti vizi derivati degli atti regionali, per asserita illegittimità del decreto ministeriale nella parte in cui non avrebbe escluso i servizi e le spese sostenute dagli utenti. La ricorrente ha infine prospettato l’illegittimità costituzionale dell’art. 9-ter d.l. 78/2015, in relazione agli artt. 3, 23, 41, 53 e 97 Cost., nonché la violazione dei principi eurounitari relativi alla libertà d’impresa, alla proprietà privata, all’affidamento e all’evidenza pubblica. Le medesime censure sono state riproposte con motivi aggiunti contro la determinazione regionale del 27 novembre 2024, adottata in seguito alle sentenze della Corte costituzionale nn. 139 e 140 del 2024.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento degli atti ministeriali e degli atti statali presupposti. Ha ritenuto che anche le protesi odontoiatriche costituiscano dispositivi medici e siano quindi soggette al payback. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, secondo cui il meccanismo applicabile al quadriennio 2015-2018 è ragionevole e proporzionato, costituisce un contributo di solidarietà soggetto alla riserva di legge di cui all’art. 23 Cost. ma conforme a tale riserva, e non viola i principi di irretroattività e di legittimo affidamento, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile dal 2015 nei suoi tratti essenziali. Il payback non incide retroattivamente sulle gare né modifica i contratti di fornitura, ma opera esternamente sulla complessiva sfera patrimoniale delle imprese; inoltre, non è stata dimostrata un’eccessiva riduzione dei margini di utile. Il TAR ha invece dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione ai provvedimenti regionali applicativi, inclusa la determinazione regionale impugnata con motivi aggiunti. Tali atti svolgono una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: verificano i dati contabili, individuano le imprese, applicano percentuali e criteri già fissati dalla legge e dagli atti statali e determinano il quantum dovuto. Non implicando esercizio di potere autoritativo, essi incidono su un rapporto obbligatorio e su un diritto soggettivo patrimoniale dell’impresa al corretto calcolo della somma. La controversia appartiene pertanto al giudice ordinario, dinanzi al quale può essere riassunta ai sensi dell’art. 11 c.p.a. entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, conv. dalla l. 125/2015

  nessuna citazione testuale riportata

  Disciplina il tetto di spesa per i dispositivi medici, il concorso delle imprese fornitrici al ripiano dello sforamento e, per gli anni 2015-2018, la procedura di individuazione delle aziende e degli importi dovuti.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, conv. dalla l. 125/2015

  nessuna citazione testuale riportata

  Attribuisce alle regioni il compito vincolato di verificare i dati contabili, individuare le aziende soggette al ripiano e imporre il pagamento delle quote già determinate sulla base della disciplina statale.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, conv. dalla l. 111/2011

  nessuna citazione testuale riportata

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti del Servizio sanitario nazionale relativi ai dispositivi medici.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, conv. dalla l. 135/2012

  nessuna citazione testuale riportata

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per i dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  nessuna citazione testuale riportata

  Ha previsto la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, conv. dalla l. 142/2022

  nessuna citazione testuale riportata

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter, disciplinando la procedura di attuazione del payback per gli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, conv. dalla l. 56/2023

  nessuna citazione testuale riportata

  Ha istituito il fondo destinato al ripiano e previsto la riduzione al 48 per cento della quota per le imprese, disciplina successivamente estesa dalla Corte costituzionale anche alle aziende che non avevano rinunciato al contenzioso.

• art. 11 c.p.a.

  entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente pronuncia

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia per la quale il giudice amministrativo ha declinato la giurisdizione.

• art. 74 c.p.a.

  nessuna citazione testuale riportata

  Consente al giudice di richiamare, con motivazione sintetica, precedenti conformi dello stesso ufficio giudiziario.

• art. 133 c.p.a.

  nessuna citazione testuale riportata

  È richiamato per escludere, nel caso concreto, una diversa ipotesi di giurisdizione esclusiva.

Massime di principio

• Le protesi odontoiatriche costituiscono dispositivi medici ai fini dell’applicazione del meccanismo di payback, quando sono fornite agli enti del Servizio sanitario nazionale per finalità sanitarie.
• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici applicabile agli anni 2015-2018 non viola i principi di irretroattività e di legittimo affidamento, poiché l’obbligo di ripiano e i suoi elementi essenziali erano conoscibili dalle imprese fornitrici già dal 2015, anche se la concreta quota individuale è stata determinata successivamente.
• Il payback non altera retroattivamente le procedure di gara o il contenuto economico dei contratti di fornitura, poiché opera esternamente sulla sfera patrimoniale complessiva dell’impresa e non modifica né la quantità della fornitura né il prezzo contrattuale.
• Gli atti regionali che, in attuazione della disciplina statale sul payback, si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese, applicare percentuali predeterminate e quantificare matematicamente la quota dovuta non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma attività vincolata e tecnico-contabile.
• La controversia relativa al corretto calcolo della quota di payback indicata nell’atto regionale applicativo appartiene alla giurisdizione ordinaria, poiché riguarda un diritto soggettivo patrimoniale derivante da un rapporto obbligatorio non intermediato dall’esercizio di potere amministrativo.

Come è indicizzato