Sentenza n. 775/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia trae origine da una domanda di permesso di costruire in sanatoria presentata nel 2004 per un cambio di destinazione d’uso e un frazionamento abusivamente eseguiti su un fabbricato originariamente adibito a casa rurale. Il permesso in sanatoria era stato rilasciato nel 2006 qualificando l’intervento come ristrutturazione edilizia riconducibile alla tipologia 3 dell’allegato 1 al d.l. n. 269/2003. Successivi accertamenti comunali avevano invece evidenziato una trasformazione totale dell’immobile, con realizzazione di superfici e volumi ulteriori, tre piani fuori terra, un piano seminterrato e nove unità immobiliari, qualificando l’abuso come riconducibile alla tipologia 1 del medesimo allegato. Il Comune aveva quindi annullato d’ufficio il titolo in sanatoria e la relativa agibilità, respinto l’istanza di riesame e ingiunto la demolizione ai sensi dell’art. 31 d.P.R. n. 380/2001. L’appellante ha dedotto: violazione degli artt. 7 e 8 l. n. 241/1990 per asserita omessa o invalida comunicazione di avvio del procedimento di autotutela, inviata a un indirizzo non riferibile al destinatario e a un tecnico del quale non sarebbe stato dimostrato il permanere del rapporto professionale; erronea applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, anche perché l’annullamento d’ufficio avrebbe natura discrezionale e l’onere di provare l’assenza di alternative sarebbe gravato sull’amministrazione; violazione delle garanzie partecipative rispetto all’ordinanza di demolizione; violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, per mancata comparazione tra interesse pubblico e affidamento privato; integrazione postuma della motivazione da parte del giudice; insussistenza di vizi sostanziali del titolo tali da giustificarne l’annullamento anziché una rettifica; e valorizzazione di elementi della relazione tecnica non espressamente riportati nel provvedimento di ritiro.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che le contestate irregolarità della comunicazione di avvio non avessero impedito il raggiungimento dello scopo partecipativo, poiché il tecnico aveva comunque presentato un’istanza di riesame, dalla quale risultava che l’interessato era stato posto in condizione di interloquire con l’amministrazione. La sanatoria prevista dall’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990 è stata ritenuta applicabile anche perché, a fronte dell’abuso sostanziale accertato e della falsa rappresentazione dell’intervento nella domanda di condono, non erano state prospettate concrete alternative alla determinazione adottata; l’assenza di alternative può essere desunta anche dalla mancata indicazione, da parte del ricorrente, di possibili esiti diversi. Il vizio del titolo non consisteva in una mera irregolarità qualificatoria, ma nella radicale divergenza tra opere effettivamente realizzate e opere dichiarate e sanate, con creazione di nuovi volumi, superfici e maggiore carico urbanistico. Quanto all’ordinanza di demolizione, il giudice ha ribadito che essa costituisce attività vincolata in presenza di abusi edilizi accertati; pertanto, la violazione delle garanzie partecipative non ne determina l’illegittimità ai sensi dell’art. 21-octies. È stata esclusa la necessità di una comparazione tra interesse pubblico e affidamento privato, poiché l’indicazione nella domanda di condono di un abuso diverso da quello realmente commesso escludeva in radice un affidamento meritevole di tutela sulla conservazione dell’immobile abusivo. Il rinvio del provvedimento di annullamento alla relazione tecnica comunale è stato ritenuto sufficiente e non integrante motivazione postuma. In applicazione dei principi dell’Adunanza plenaria n. 8/2017, il Consiglio di Stato ha inoltre rilevato che l’onere motivazionale dell’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio è attenuato quando il ritiro interviene a distanza temporalmente ravvicinata dal rilascio e gli interessi pubblici tutelati sono rilevanti e autoevidenti. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  Le garanzie di partecipazione risultano soddisfatte quando, anche a fronte di irregolarità nella comunicazione di avvio, lo scopo partecipativo sia stato concretamente raggiunto mediante l’interlocuzione dell’interessato o del suo tecnico con l’amministrazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione delle regole partecipative non determina l’annullabilità dell’atto quando l’amministrazione dimostri, anche attraverso la mancata prospettazione di alternative concrete da parte del ricorrente e l’assenza di elementi in tal senso, che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. La disposizione è applicabile anche all’ordinanza di demolizione, quale atto vincolato in presenza di un abuso edilizio accertato.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio illegittimo è legittimo quando l’illegittimità sostanziale deriva da una radicale divergenza tra opere realizzate e opere dichiarate e sanate. In presenza di una falsa rappresentazione dell’abuso, non occorre comparare l’interesse pubblico al ripristino della legalità con un affidamento privato non meritevole di tutela; l’onere motivazionale è attenuato se il ritiro interviene in tempi ravvicinati e tutela interessi pubblici rilevanti e autoevidenti.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Accertata la realizzazione di opere abusive di rilievo sostanziale, l’amministrazione deve adottare la sanzione demolitoria, trattandosi di attività vincolata.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  La fiscalizzazione dell’abuso non trova applicazione quando il titolo edilizio in sanatoria sia stato annullato per illegittimità sostanziali derivanti dalla diversa natura e consistenza dell’abuso, anziché per vizi meramente formali o procedimentali.

• art. 156, comma 3, c.p.c.

  La nullità o irregolarità della comunicazione è sanata quando l’atto abbia comunque raggiunto lo scopo cui era destinato.

• tipologie di abuso dell’allegato 1 al d.l. 269/2003

  La diversa qualificazione dell’abuso tra tipologia 3 e tipologia 1 non costituisce una mera irregolarità, ma evidenzia una diversità sostanziale delle opere e può giustificare il ritiro del titolo in sanatoria.

Massime di principio

• Quando un titolo edilizio in sanatoria sia stato rilasciato sulla base della rappresentazione di un abuso diverso e meno grave rispetto a quello effettivamente realizzato, la divergenza integra un’illegittimità sostanziale e legittima l’annullamento d’ufficio, non una mera rettifica del titolo.
• La violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullabilità dell’atto se lo scopo della comunicazione è stato comunque raggiunto attraverso l’effettiva interlocuzione dell’interessato o del suo tecnico con l’amministrazione; ai fini dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, l’assenza di alternative al contenuto dell’atto può essere desunta anche dalla mancata indicazione di possibili esiti diversi da parte del ricorrente.
• L’ordinanza di demolizione adottata a fronte di un abuso edilizio accertato è espressione di attività vincolata; conseguentemente, la mancata partecipazione procedimentale non ne determina l’illegittimità quando il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.
• La falsa rappresentazione dell’abuso nella domanda di sanatoria esclude un affidamento meritevole di tutela sulla conservazione dell’opera abusiva e rende non necessaria una specifica comparazione tra l’interesse pubblico al ripristino della legalità urbanistico-edilizia e l’interesse privato alla conservazione dell’immobile.
• Per l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio, l’onere motivazionale è attenuato quando il ritiro intervenga a distanza temporalmente ravvicinata dal rilascio e riguardi interessi pubblici rilevanti e autoevidenti, come il ripristino della legalità urbanistico-edilizia a fronte di un abuso sostanziale.
• La fiscalizzazione prevista dall’art. 38 d.P.R. 380/2001 non è applicabile quando l’annullamento del titolo edilizio dipenda da illegittimità sostanziali relative alla diversa natura e consistenza delle opere abusive, anziché da vizi meramente formali o procedimentali.

Come è indicizzato