Sentenza n. 2043/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario ha impugnato la sentenza del TAR deducendo sei motivi. Ha sostenuto che il nuovo PUC, approvato nel 2021, avesse eluso il giudicato formatosi sulla sentenza del TAR n. 108 del 2015, reiterando la destinazione F1 per attrezzature culturali sul complesso denominato Palazzo Pascale e sul terreno annesso, invece della destinazione a centro storico. Ha contestato l’utilizzazione della verificazione da parte del TAR, ritenendo che il verificatore avesse svolto valutazioni sostitutive dell’attività giurisdizionale e che il giudice vi avesse aderito acriticamente. Ha inoltre dedotto l’invalidità degli atti per il venir meno dell’investitura degli organi comunali a seguito dell’annullamento degli atti elettorali del 2014; la mancata rinnovazione integrale della VAS dopo l’annullamento della precedente procedura; l’assenza di adeguati pareri della Soprintendenza e della Provincia, anche in relazione alle tavole urbanistiche; il difetto di motivazione e la lesione dell’affidamento derivante dal silenzio-assenso formatosi su una domanda di permesso di costruire; la violazione delle garanzie partecipative, dell’art. 13 l. 241/1990 e della disciplina regionale campana; nonché l’arbitrarietà, irragionevolezza e incoerenza della scelta urbanistica, anche perché la destinazione F1 avrebbe sottratto aree alla possibile utilizzazione residenziale e avrebbe avuto natura sostanzialmente espropriativa. Il Comune ha chiesto il rigetto, sostenendo che le tavole e i pareri della Soprintendenza avessero riguardato correttamente il complesso e che le tavole 13A e 14A avessero corretto un mero errore materiale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, prescindendo dall’esame delle eccezioni di inammissibilità formulate dal Comune perché l’impugnazione era infondata nel merito. In via preliminare ha ribadito che, ai sensi degli artt. 3, 38, 40 e 101 c.p.a., i motivi devono essere indicati distintamente in un’apposita parte dell’atto, con conseguente inammissibilità dei cosiddetti “motivi intrusi” inseriti nella parte narrativa; nel caso concreto, sono stati comunque esaminati i motivi prospettati nella parte in diritto. Il primo motivo è stato respinto: la verificazione era legittimamente utilizzabile per l’approfondimento di una questione fattuale complessa e il TAR non aveva delegato al verificatore la decisione né aderito alle sue conclusioni in modo acritico. Non vi era violazione o elusione del giudicato del 2015, poiché quella sentenza aveva accertato un vizio procedimentale relativo alla mancata conformità del PUC al PTCP e alla necessità di acquisire i pareri degli enti competenti, senza imporre la specifica destinazione A per il Palazzo Pascale. I pareri della Soprintendenza del 2015 e del 2016 erano stati ritenuti favorevoli e riferiti globalmente al PUC e alla perimetrazione del centro storico; la collocazione dell’immobile in zona F1 non era incompatibile con la sua inclusione nel più ampio perimetro della zona A, trattandosi di destinazione per attrezzature di interesse generale coerente con il vincolo culturale esistente. Il secondo motivo è stato respinto: la delibera del 2021 era autonoma rispetto a quella del 2015, era stata adottata da un Consiglio comunale legittimamente insediato dopo la correzione del risultato elettorale e, comunque, avrebbe potuto valere quale ratifica implicita della scelta precedente. Il terzo motivo è stato respinto: la VAS era stata nuovamente resa da una struttura pubblica associata tra i Comuni di Castel Morrone e Curti, in conformità al giudicato, che aveva escluso la possibilità di affidare il ruolo di autorità competente a un soggetto privato. Non era necessaria una nuova integrale procedura di VAS né la rinnovazione delle consultazioni e della fase di scoping, perché le modifiche al PUC avevano comportato una maggiore tutela del territorio e non avevano inciso sulle risultanze ambientali. Il quarto motivo è stato respinto: il PUC è un atto di pianificazione generale e non richiede una motivazione specifica per ogni singola proprietà. Il silenzio-assenso sul permesso di costruire non fondava un affidamento tutelabile, poiché i lavori non erano mai iniziati e il titolo era quindi decaduto. Il quinto motivo è stato respinto: l’approvazione del PUC, quale atto di pianificazione generale, non era soggetta alla comunicazione individuale di avvio del procedimento; la circostanza che la disciplina F1 riguardasse in concreto soprattutto il Palazzo Pascale non mutava la natura generale dell’atto. È stata altresì ritenuta infondata la censura basata sulla qualificazione del procedimento come mero adeguamento, trattandosi invece dell’adozione ex novo del PUC annullato. Il sesto motivo è stato respinto: le scelte urbanistiche sono caratterizzate da ampia discrezionalità e non risultavano manifestamente irragionevoli o incoerenti. La destinazione F1 era coerente con le caratteristiche dell’immobile vincolato e consentiva anche iniziative private o miste, senza ablazione del bene; pertanto non integrava un vincolo sostanzialmente espropriativo. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la complessità fattuale della controversia.

Norme richiamate

• art. 3 c.p.a.

  Impone il dovere di chiarezza e sinteticità degli atti processuali, a fondamento della necessità di distinguere la parte in fatto dai motivi.

• art. 38 c.p.a.

  Rende applicabili al giudizio di appello le disposizioni sul contenuto del ricorso, tra cui quelle relative alla distinta indicazione dei motivi.

• art. 40 c.p.a.

  Richiede che i motivi siano formulati in un’apposita parte dell’atto; la loro collocazione nella parte narrativa può comportare l’inammissibilità dei cosiddetti motivi intrusi.

• art. 66 c.p.a.

  Consente al giudice di disporre la verificazione quale mezzo di approfondimento istruttorio; nel caso concreto non vi è stata sostituzione del verificatore al giudice nella decisione.

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  Richiede la specificità dei motivi di appello, requisito distinto dalla loro separata collocazione nell’atto.

• art. 3, comma 4, regolamento regionale Campania n. 5/2011

  È richiamato in relazione alla necessità di acquisire i pareri favorevoli degli enti e delle amministrazioni competenti nel procedimento di formazione del PUC.

• art. 5 d.lgs. 152/2006

  Richiede che l’autorità competente per la VAS sia un’amministrazione pubblica dotata di competenza, imparzialità e indipendenza rispetto all’autorità procedente.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  È richiamato dall’appellante in relazione al silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire, ma il titolo non ha fondato un affidamento tutelabile per il mancato inizio dei lavori.

• art. 20, comma 2-bis, l. 241/1990

  È richiamato in relazione alla formazione del silenzio-assenso e alla richiesta di attestazione del decorso dei termini, senza che ciò impedisse la successiva disciplina urbanistica generale.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Il principio di collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e amministrazione non è stato ritenuto idoneo a fondare un affidamento tutelabile in presenza di un titolo edilizio decaduto per mancato inizio dei lavori.

• art. 13, comma 1, l. 241/1990

  L’obbligo di comunicazione di avvio non si applica ai procedimenti diretti all’emanazione di atti amministrativi generali e di pianificazione.

• art. 6, comma 4, regolamento regionale Campania n. 5/2011

  La censura fondata su tale disposizione è stata respinta perché il procedimento riguardava l’adozione ex novo del PUC e non un mero adeguamento di uno strumento vigente.

Massime di principio

• Il giudicato che annulla uno strumento urbanistico per un vizio procedimentale relativo alla mancata acquisizione o validità dei pareri non impone, salvo uno specifico effetto conformativo, l’adozione di una determinata destinazione urbanistica; l’amministrazione può rieditare il potere nel rispetto delle prescrizioni procedimentali accertate dal giudice.
• La verificazione può essere utilizzata per approfondire questioni fattuali complesse e il giudice può recepirne le conclusioni quando le ritenga motivate e condivisibili, senza che ciò comporti una delega della funzione decisoria al verificatore.
• La VAS non deve essere integralmente rinnovata quando, nella riedizione del procedimento, le modifiche allo strumento urbanistico non incidono sulle risultanze ambientali e sono dirette a una maggiore tutela del territorio; le attività preliminari di consultazione e scoping possono essere conservate in assenza di modifiche significative.
• Le scelte contenute in uno strumento urbanistico generale costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e non richiedono, di regola, una motivazione specifica riferita a ogni singola proprietà; la generica aspettativa del privato alla conservazione della precedente destinazione non è tutelabile.
• La formazione del silenzio-assenso su un permesso di costruire non impedisce successive scelte pianificatorie generali e non determina un affidamento tutelabile quando il titolo sia decaduto per mancato inizio dei lavori.
• Una destinazione urbanistica che consenta la realizzazione di finalità di interesse pubblico anche mediante iniziativa privata o promiscua, senza previa ablazione e lasciando al proprietario la possibilità di utilizzare il bene nei limiti del piano, non costituisce vincolo sostanzialmente espropriativo.

Come è indicizzato