Sentenza n. 68/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato gli atti comunali relativi alla realizzazione di una rotatoria tra viale Milano e via Cadamosto, contestando l’incidenza dell’opera sulla proprietà e sull’accessibilità al complesso produttivo. Con il primo motivo hanno dedotto violazione delle garanzie partecipative, degli artt. 7, 10, 10-bis e 11 l. 241/1990 e dei principi di buona fede, collaborazione e legittimo affidamento, sostenendo di avere partecipato sulla base di una versione progettuale diversa da quella approvata e di non essere state informate della prospettata limitazione delle manovre dei mezzi pesanti. Con il secondo motivo hanno contestato la legittimità della variante urbanistica, del vincolo espropriativo e della dichiarazione di pubblica utilità, sostenendo che l’approvazione del progetto avrebbe costituito soltanto adozione della variante e che sarebbe mancato il successivo atto di approvazione. Con il terzo motivo hanno dedotto violazione dell’art. 41 d.lgs. 36/2023 per omessa valutazione di soluzioni progettuali alternative e del miglior rapporto tra costi e benefici. Con il quarto motivo hanno denunciato difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, irragionevolezza, sproporzione e contraddittorietà, sostenendo che la rotatoria avrebbe compromesso l’accesso dei mezzi pesanti, determinato l’interclusione del fondo, aggravato la logistica aziendale e aumentato i rischi per la circolazione. Con il quinto motivo hanno contestato l’affermazione comunale secondo cui le osservazioni presentate avrebbero confermato gli importi dell’indennità espropriativa e dell’occupazione temporanea. Con i motivi aggiunti hanno impugnato l’approvazione del progetto esecutivo, deducendo modifiche sostanziali rispetto al progetto di fattibilità, omessa rinnovazione del procedimento e del contraddittorio, violazione del principio del contrarius actus e illegittimità derivata degli atti precedenti.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso introduttivo sia i motivi aggiunti. Ha ritenuto infondate le censure partecipative perché le ricorrenti avevano ricevuto la comunicazione di avvio, avevano presentato osservazioni che erano state esaminate e controdedotte, e il parere viabilistico non aveva modificato la localizzazione o le caratteristiche essenziali dell’opera. Il progetto esecutivo aveva inoltre chiarito che davanti all’accesso allo stabilimento sarebbe stata mantenuta la segnaletica con linea tratteggiata, consentendo le manovre degli autoarticolati. L’art. 10-bis l. 241/1990 non era applicabile, poiché le osservazioni costituivano manifestazioni partecipative nell’ambito di un procedimento d’ufficio e non un’istanza individuale suscettibile di diniego. Le interlocuzioni preliminari con i privati non avevano natura vincolante né subordinavano la realizzazione dell’opera al loro consenso. Quanto alla partecipazione espropriativa, era stata rispettata la disciplina dell’art. 16 d.P.R. 327/2001 e non ricorreva il presupposto per una rinnovazione della comunicazione, non essendovi stata una modifica progettuale pregiudizievole per altri proprietari derivante dall’accoglimento di osservazioni. Il motivo sulla variante urbanistica è stato respinto perché in Lombardia l’art. 103, comma 1, lett. b), l.r. 12/2005 disapplica l’art. 19, commi 2, 3 e 4, d.P.R. 327/2001. Trovavano applicazione l’art. 19, comma 1, d.P.R. 327/2001 e la disciplina regionale, che consentono di disporre la variante mediante conferenza di servizi e di apporre il vincolo espropriativo attraverso l’approvazione del progetto. Il progetto di fattibilità tecnico-economica, ai sensi dell’art. 41, comma 7, d.lgs. 36/2023, sostituiva il progetto preliminare e quello definitivo. Le censure sulle alternative progettuali sono state respinte perché la localizzazione di un’opera pubblica costituisce esercizio di ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per errore sui presupposti o manifesta irragionevolezza. Il Comune aveva comunque valutato le proposte delle ricorrenti, escludendo lo spostamento della rotatoria verso nord per ragioni tecniche, di conformazione dell’asse viario e per la sottoposizione dell’area alternativa a bonifica ambientale, incompatibile con i termini del finanziamento regionale. È stata esclusa l’interclusione del fondo: la documentazione progettuale attestava la possibilità di accesso e uscita degli autoarticolati, sia pure attraverso percorsi e manovre più lunghe. Il sacrificio logistico è stato ritenuto non sproporzionato rispetto all’interesse pubblico alla sicurezza stradale, anche perché le ricorrenti non avevano fornito dati concreti sui volumi di traffico, sulla frequenza dei trasporti e sull’incidenza temporale delle deviazioni. Sono state ritenute indimostrate anche le allegazioni sull’aggravamento del traffico e dei rischi per la sicurezza, mentre la relazione tecnica aveva verificato positivamente la capacità della rotatoria e il miglioramento della sicurezza. La censura relativa all’indennità è stata respinta perché l’avviso comunale costituiva richiesta di accettazione ai sensi dell’art. 20, comma 5, d.P.R. 327/2001 e non recepiva come definitiva una precedente manifestazione di volontà; ogni controversia sulla quantificazione e accettazione dell’indennità appartiene comunque alla giurisdizione ordinaria. I motivi aggiunti sono stati ritenuti inammissibili per genericità e comunque infondati: non erano state indicate le specifiche modifiche progettuali né il concreto pregiudizio, e il progetto esecutivo non aveva introdotto modifiche sostanziali, limitandosi a precisare la segnaletica e le modalità di manovra già desumibili dal progetto precedente. Le ricorrenti sono state condannate in solido alle spese, liquidate in complessivi euro 4.500,00, oltre IVA e accessori.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio non deve essere rinnovata quando un successivo atto istruttorio non modifica in modo significativo la localizzazione o le caratteristiche essenziali dell’opera.

• art. 10 l. 241/1990

  La partecipazione dei privati si è realizzata mediante osservazioni nel procedimento complesso e nella conferenza di servizi.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è dovuto per osservazioni partecipative formulate in un procedimento d’ufficio per la realizzazione di un’opera pubblica, non qualificabili come autonoma istanza individuale.

• art. 11 l. 241/1990

  I contatti e le interlocuzioni collaborative preliminari con i privati non vincolano l’amministrazione né subordinano l’esercizio del potere al consenso del proprietario.

• art. 16 d.P.R. 327/2001

  al proprietario dell'area ove è prevista la realizzazione dell'opera è inviato l'avviso dell'avvio del procedimento e del deposito degli atti di cui al comma 1

  La comunicazione di avvio del procedimento espropriativo è stata ritualmente effettuata; la rinnovazione è necessaria solo nei casi previsti dal comma 12, non per meri pareri istruttori non modificativi dell’opera.

• art. 19 d.P.R. 327/2001

  quando l'opera da realizzare non risulta conforme alle previsioni urbanistiche, la variante al piano regolatore può essere disposta con le forme di cui all'articolo 10, comma 1

  In Lombardia trova applicazione il comma 1, mentre i commi 2, 3 e 4 sono disapplicati dalla normativa regionale; la variante può essere disposta mediante conferenza di servizi.

• art. 10 d.P.R. 327/2001

  il vincolo preordinato all'esproprio può essere disposto [...] mediante una conferenza di servizi

  La conferenza di servizi può comportare la variante urbanistica e l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio quando l’opera non è prevista dallo strumento urbanistico.

• art. 103, comma 1, lett. b), l.r. Lombardia 12/2005

  Disapplica in Lombardia gli artt. 19, commi 2, 3 e 4, d.P.R. 327/2001.

• art. 7 l.r. Lombardia 3/2009

  in tutti i casi nei quali l’opera pubblica o di pubblica utilità da realizzare non risulti conforme alle previsioni degli strumenti di pianificazione comunale [...] la variante agli strumenti stessi può essere apportata [...] con le procedure di cui all’articolo 10, comma 1, del TUE

  Consente la variante urbanistica attraverso le procedure dell’art. 10, comma 1, d.P.R. 327/2001.

• art. 9, comma 1, lett. b), l.r. Lombardia 3/2009

  la dichiarazione di pubblica utilità si intende disposta [...] quando [...] equivalgono alla dichiarazione di pubblica utilità [...] la determinazione finale di una conferenza di servizi

  La determinazione conclusiva della conferenza di servizi può valere come dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 41, commi 6 e 7, d.lgs. 36/2023

  sostituisce il progetto preliminare e quello definitivo

  Il progetto di fattibilità tecnico-economica per opere proposte in variante urbanistica assolve la funzione dei precedenti livelli progettuali e non impone, di per sé, la prospettazione di molteplici alternative in assenza di specifici vizi di illogicità o travisamento.

• art. 20, comma 5, d.P.R. 327/2001

  L’accettazione dell’indennità espropriativa richiede una dichiarazione formale; osservazioni endoprocedimentali formulate per altri fini non sono sufficienti a integrare accettazione definitiva.

• art. 1054 c.c.

  La dedotta interclusione del fondo non è stata provata, essendo risultato comunque garantito l’accesso e il recesso dei mezzi pesanti.

Massime di principio

• Nell’ambito di un procedimento complesso per la realizzazione di un’opera pubblica, la comunicazione di avvio non deve essere rinnovata per ogni successivo atto istruttorio quando tale atto non modifica la localizzazione, le caratteristiche essenziali o l’assetto sostanziale dell’opera; il parere istruttorio deve essere valutato nel procedimento, ma non determina di per sé un nuovo obbligo partecipativo.
• Il preavviso di rigetto previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 presuppone un procedimento attivato su istanza di parte e non si applica alle osservazioni partecipative formulate dal privato in un procedimento d’ufficio per la realizzazione di un’opera pubblica, quando tali osservazioni esprimono esigenze o proposte ma non costituiscono una distinta domanda amministrativa.
• Le interlocuzioni informali e le manifestazioni di disponibilità del proprietario, anche se orientate alla collaborazione e alla definizione di soluzioni tecniche meno impattanti, non vincolano l’amministrazione né possono trasformare il consenso del privato in condizione per l’approvazione o la realizzazione dell’opera pubblica, salvo che siano formalizzate in un accordo vincolante.
• In Lombardia, per le opere pubbliche non conformi agli strumenti urbanistici, la variante può essere disposta mediante le forme previste dall’art. 10, comma 1, d.P.R. 327/2001, attraverso conferenza di servizi o altro atto equivalente; l’approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economica nell’ambito di tale procedimento può comportare l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e la dichiarazione di pubblica utilità, senza necessità di seguire l’iter ordinario previsto dall’art. 19, commi 2, 3 e 4, d.P.R. 327/2001.
• La scelta localizzativa di un’opera pubblica è espressione di ampia discrezionalità amministrativa e tecnica ed è sindacabile dal giudice solo in presenza di errore sui presupposti, travisamento, manifesta illogicità, irragionevolezza o sproporzione; l’assenza di una specifica comparazione formalizzata di tutte le alternative non determina di per sé un difetto di motivazione.
• La contestazione di un pregiudizio logistico o di una sproporzione derivante dalla nuova viabilità richiede allegazioni e prove concrete, relative almeno ai flussi di traffico, alla frequenza e dimensione dei mezzi, ai percorsi e all’incidenza temporale ed economica delle deviazioni; in mancanza, prevale la valutazione tecnica dell’amministrazione documentata da verifiche progettuali e di sicurezza.

Come è indicizzato