Tribunale, Sentenza T-790/22

Accesso ai documenti BCE e diniego di disclosure della valutazione FOLTF

La pronuncia riguarda un ricorso per annullamento proposto ai sensi dell’articolo 263 TFUE contro la decisione della BCE che ha negato l’accesso integrale alla valutazione "failing or likely to fail" relativa a Sberbank banka d.d. (Sberbank Slovenia). La causa si colloca nel quadro della disciplina BCE sull’accesso ai documenti e della riservatezza nella vigilanza prudenziale bancaria.

Fatti e procedimento

La ricorrente, già Sberbank Europe AG e in seguito MeSoFa Vermögensverwaltungs AG, era la capogruppo e azionista di maggioranza di Sberbank Slovenia. Dopo l’invasione russa dell’Ucraina e l’intensificarsi dei prelievi di depositi, la BCE effettuò il 27 febbraio 2022 la valutazione FOLTF ai sensi del regolamento n. 806/2014; il giorno seguente il SRB annunciò che l’ente era failing or likely to fail e il 1° marzo 2022 venne adottata la decisione di risoluzione.

La ricorrente chiese poi l’accesso alla valutazione FOLTF sulla base sia della decisione 2004/258/CE sia dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera b), e dell’articolo 42 della Carta. La BCE avviò due procedure parallele: una per l’accesso al fascicolo di vigilanza, l’altra per l’accesso pubblico ai documenti. Con la decisione impugnata del 21 settembre 2022, la BCE negò l’accesso alle parti oscurate, ritenendo applicabili l’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258 e, in via concorrente, l’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino.

Questioni esaminate dal Tribunale

Il Tribunale ha affrontato cinque motivi principali:

• se la BCE avesse illegittimamente "spezzato" la domanda della ricorrente in due procedimenti distinti;
• se il diniego fosse insufficientemente motivato, specie per la disparità tra parti divulgate e parti oscurate;
• se le informazioni oscurate fossero davvero coperte dalla riservatezza ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258;
• se fosse applicabile anche l’eccezione relativa agli interessi commerciali;
• se la ricorrente avesse diritto, nel procedimento di accesso, a visionare il documento integrale per potersi esprimere sulla sua riservatezza.

Quadro normativo rilevante

Il Tribunale richiama in particolare:

• la decisione BCE 2004/258/CE, specie gli articoli 4, 6, 7 e 8;
• il regolamento n. 806/2014, in particolare l’articolo 18 e il considerando 116;
• il regolamento n. 1024/2013, soprattutto l’articolo 27;
• la direttiva 2013/36/UE, in particolare l’articolo 53;
• la giurisprudenza Baumeister sul concetto di "informazione confidenziale".

Sulla natura della domanda di accesso

Il Tribunale osserva che la domanda del 30 giugno 2022 era formulata su due basi giuridiche distinte: da un lato il diritto di accesso al proprio fascicolo; dall’altro il diritto di accesso del pubblico ai documenti della BCE. Poiché la domanda soddisfaceva i requisiti formali dell’articolo 6, paragrafo 1, della decisione 2004/258, la BCE poteva legittimamente trattarla come richiesta di accesso pubblico e adottare una decisione separata nell’ambito della procedura specifica prevista da tale atto.

Ne deriva che la BCE non aveva l’obbligo di adottare un’unica decisione "comprehensive" né di prendere in considerazione gli interessi particolari della ricorrente come ex azionista o eventuali esigenze difensive collegate a contenziosi pendenti. Il primo motivo è quindi respinto.

Sulla motivazione del diniego

Quanto all’obbligo di motivazione, il Tribunale ribadisce che l’istituzione deve esporre in modo chiaro e sufficiente le ragioni per cui la divulgazione comprometterebbe l’interesse protetto dall’eccezione invocata, ma non è tenuta a fornire spiegazioni tali da svuotare di contenuto la protezione stessa.

Nel caso concreto, la BCE aveva indicato quali paragrafi del FOLTF contenevano informazioni sensibili e aveva descritto la natura dei dati oscurati: situazione di liquidità, misure di risanamento, rapporti con l’autorità di vigilanza, accesso a finanziamenti BCE, lettere della ricorrente, stima della durata residua dell’ente, misure correttive e misure di vigilanza. Il Tribunale ritiene quindi che la ricorrente fosse in grado di comprendere le ragioni del diniego e che il giudice potesse esercitare il controllo di legittimità. Il secondo motivo è respinto.

Sull’eccezione di riservatezza protetta dal diritto dell’Unione

Il punto centrale della sentenza è l’interpretazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), della decisione 2004/258. Il Tribunale qualifica tale eccezione come assoluta e chiarisce che essa rinvia alla nozione di riservatezza derivante dal diritto dell’Unione, in particolare dagli obblighi di segreto professionale dell’articolo 27 del regolamento n. 1024/2013 e dell’articolo 53, paragrafo 1, della direttiva 2013/36.

Richiamando Baumeister, il Tribunale ricorda che sono confidenziali le informazioni non pubbliche la cui divulgazione è idonea a ledere gli interessi del soggetto che le ha fornite o di terzi, oppure il corretto funzionamento del sistema di vigilanza. Esamina quindi, per ciascun elemento oscurato, se i due criteri siano soddisfatti.

Conclude che:

• i dati oscurati non erano di dominio pubblico;
• si trattava di informazioni prudenziali specifiche e recenti, raccolte per valutare il dissesto o il rischio di dissesto dell’ente;
• la loro divulgazione poteva ancora incidere negativamente sugli interessi di Sberbank Slovenia e della nuova capogruppo, nonché sulla fiducia degli intermediari nel sistema di vigilanza;
• il fatto che la BCE e il SRB avessero già reso pubbliche alcune informazioni generali sulla situazione non rendeva non confidenziali i dati puntuali e dettagliati contenuti nel FOLTF.

Il Tribunale esclude inoltre che l’essere stata oggetto di risoluzione facesse automaticamente venir meno il carattere riservato delle informazioni. La terza censura è dunque respinta.

Sull’eccezione relativa agli interessi commerciali

Il Tribunale dichiara superfluo esaminare nel merito il quarto motivo, poiché l’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 1, lettera c), era già di per sé sufficiente a giustificare il diniego di accesso. Per ragioni di economia processuale, non occorre verificare se fosse applicabile anche l’eccezione dell’articolo 4, paragrafo 2, primo trattino.

Sul preteso diritto di accesso al fascicolo del procedimento di accesso

Il quinto motivo viene respinto in quanto, se l’informazione è legittimamente riservata, non deve essere comunicata al richiedente nell’ambito della stessa procedura di accesso. Il Tribunale sottolinea che, altrimenti, il procedimento di accesso perderebbe la sua funzione. Il controllo sulla documentazione resta affidato al giudice nell’ambito del ricorso ex articolo 263 TFUE, non al richiedente in sede amministrativa.

Esito e principio affermato

Il ricorso è integralmente respinto e la ricorrente è condannata alle spese. Il principio affermato è che la BCE può rifiutare l’accesso alle parti riservate di una valutazione FOLTF quando tali parti contengono informazioni prudenziali non pubbliche coperte dal segreto professionale e la loro divulgazione sia idonea a danneggiare l’ente o il sistema di vigilanza, senza che sia necessario esporre nel dettaglio il contenuto dei dati protetti.