Tribunale, Sentenza T-713/22

Aiuti di Stato – Zona Franca di Madera – Regime III

La pronuncia riguarda quattro ricorsi diretti ex articolo 263 TFUE proposti da società operanti nella Zona Franca di Madera avverso la decisione (UE) 2022/1414 della Commissione, con cui il regime di aiuti ZFM – Regime III è stato qualificato come attuato in modo illegittimo e incompatibile con il mercato interno. Il Tribunale esamina in particolare la corretta esecuzione delle decisioni di autorizzazione del 2007 e del 2013, nonché la legittimità dell’ordine di recupero.

Fatti e procedimento amministrativo

Il regime della Zona Franca di Madera consiste in una serie di benefici fiscali, tra cui riduzioni dell’IRPeG e esenzioni da imposte locali, applicati a determinate attività svolte nell’ambito del centro internazionale d’affari, del registro navale internazionale e della zona franca industriale. Dopo le autorizzazioni iniziali e successive proroghe, la Commissione ha avviato nel 2015 un esercizio di monitoraggio e nel 2018 il procedimento di indagine formale, nutrendo dubbi sul rispetto di due condizioni essenziali:

• che gli utili agevolati derivassero da attività effettivamente e materialmente svolte a Madera;
• che l’importo dell’aiuto fosse connesso alla creazione o al mantenimento di posti di lavoro nella RAM.

Con la decisione impugnata la Commissione ha ritenuto che il Portogallo avesse attuato il regime III in violazione delle decisioni del 2007 e del 2013, dichiarandolo aiuto illegale e incompatibile e ordinando il recupero presso i beneficiari.

Primo motivo: interpretazione delle condizioni del regime autorizzato

Le ricorrenti sostenevano che la Commissione avesse interpretato in modo eccessivamente restrittivo le condizioni del regime, sia quanto all’origine degli utili sia quanto al requisito occupazionale, e che tale lettura fosse incompatibile con le libertà di stabilimento, prestazione dei servizi e circolazione dei lavoratori.

Il Tribunale respinge l’impostazione. Quanto agli utili, afferma che l’espressione "attività effettivamente e materialmente svolte a Madera" non può includere attività svolte al di fuori della RAM, anche se poste in essere da società stabilite nella ZFM. La conclusione è supportata dal testo delle decisioni autorizzative, dal contesto amministrativo in cui esse furono adottate e dalla logica degli aiuti regionali al funzionamento, che servono a compensare i costi aggiuntivi derivanti dagli svantaggi strutturali della regione ultraperiferica. Il Tribunale rileva inoltre che la valutazione di compatibilità effettuata dalla Commissione nel 2007 si fondava sui costi aggiuntivi sostenuti da imprese operanti nella RAM, non su attività svolte altrove.

Quanto ai posti di lavoro, il Tribunale osserva che la decisione impugnata non imponeva l’uso, in quanto tale, dei metodi ETP e ULA, ma censurava il metodo portoghese perché non consentiva di verificare l’effettività e la permanenza dei posti di lavoro dichiarati. La condizione occupazionale era infatti una condizione di accesso al regime e un parametro di calcolo dell’aiuto. Il Tribunale respinge anche l’argomento relativo alle SGPS per difetto di prova sulla qualità di tale società beneficiaria.

Secondo motivo: compatibilità alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE e degli orientamenti del 2007

Le ricorrenti contestavano che la Commissione avesse fatto applicazione degli orientamenti del 2007 invece di valutare la misura direttamente sulla base dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE, sostenendo che tale norma richiederebbe solo che l’aiuto promuova lo sviluppo della regione ultraperiferica.

Il Tribunale ricorda che la Commissione, nel valutare la compatibilità degli aiuti di Stato, dispone di un ampio potere discrezionale e può autolimitarsi mediante orientamenti vincolanti per sé stessa, salvo casi eccezionali. Poiché il regime III rientrava nell’ambito degli orientamenti del 2007 e il Portogallo non aveva invocato circostanze eccezionali, la Commissione era tenuta ad applicarli. Inoltre, la compatibilità degli aiuti regionali al funzionamento nelle regioni ultraperiferiche presuppone che il loro livello sia proporzionato agli svantaggi da compensare; non basta il generico obiettivo di sviluppo economico della regione.

Il Tribunale approva quindi la valutazione della Commissione secondo cui, così attuato, il regime non era adeguato né proporzionato rispetto ai costi aggiuntivi che doveva compensare.

Libertà fondamentali del TFUE

Le ricorrenti invocavano anche gli articoli 21, 45, 49 e 56 TFUE. Il Tribunale precisa che tali libertà non possono essere utilizzate per ottenere la compatibilità di un aiuto che, in realtà, viola le condizioni sostanziali del regime autorizzato e deve quindi essere qualificato come aiuto illegale. In ogni caso, gli effetti restrittivi lamentati derivano dalla legittima dichiarazione di incompatibilità e dall’ordine di recupero, e sono giustificati dall’obiettivo legittimo di garantire il rispetto della disciplina sugli aiuti di Stato.

Terzo e quarto motivo: ordine di recupero, legittimo affidamento e certezza del diritto

Le ricorrenti sostenevano che il recupero fosse vietato dal legittimo affidamento e dalla certezza del diritto, oltre che viziato dal metodo di calcolo applicato.

Sul legittimo affidamento, il Tribunale ribadisce che nel settore degli aiuti di Stato esso può sorgere solo in presenza di assicurazioni precise, incondizionate e provenienti da fonti autorizzate. In assenza di notifica del regime così come attuato, e poiché questo era stato applicato in modo diverso da quello autorizzato, le ricorrenti non potevano invocare né l’inerzia della Commissione né l’approvazione originaria del regime notificato.

Sulla certezza del diritto, il Tribunale esclude che vi siano state inerzia ingiustificata o durata irragionevole del procedimento: il monitoraggio e l’indagine formale sono stati giustificati dalla complessità del caso, dalle richieste di informazioni e dall’elevato numero di osservazioni ricevute. Inoltre, le imprese erano state informate del rischio di recupero almeno dalla pubblicazione della decisione di apertura nel 2019.

Quanto al metodo di calcolo, il Tribunale ritiene che la Commissione potesse richiedere l’uso del metodo ULA per consentire allo Stato membro di determinare l’importo da recuperare in modo oggettivo e verificabile, atteso che il metodo utilizzato dalle autorità portoghesi non permetteva di accertare l’effettività e la permanenza dei posti di lavoro.

Dispositivo e conseguenze pratiche

Il Tribunale riunisce le cause T‑713/22 e T‑720/22 e respinge integralmente i ricorsi. Le società ricorrenti sono condannate alle spese. La decisione conferma, sul piano operativo, che la mera esistenza di un regime autorizzato non salva gli aiuti concessi in difformità sostanziale rispetto alle condizioni approvate: l’esecuzione concreta deve restare rigorosamente entro i limiti della decisione di compatibilità e degli orientamenti applicabili.