Sentenza n. 722/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

Il giudizio traeva origine dalla trasposizione in sede giurisdizionale di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, proposta dopo l’opposizione dei controinteressati. I ricorrenti contestavano tre atti del Comune di Poggibonsi relativi a un fabbricato per civile abitazione: l’archiviazione dell’istanza di annullamento d’ufficio di due concessioni edilizie rilasciate nel 1991 e nel 1993; l’archiviazione dell’istanza di esercizio dei poteri repressivi edilizi ex art. 27 d.P.R. 380/2001; e un’ordinanza di demolizione concernente opere asseritamente realizzate in parziale difformità dai titoli. Deducevano, in primo luogo, che la società costruttrice avesse falsamente dichiarato di essere legittimata a realizzare l’intervento, poiché non avrebbe avuto accesso al fondo né la disponibilità delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione e per gli allacciamenti, senza il consenso dei proprietari dei fondi limitrofi. In secondo luogo, sostenevano che il mendacio della costruttrice rendesse doveroso l’annullamento d’ufficio dei titoli edilizi anche oltre il termine ordinario, ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, e che il Comune fosse comunque tenuto ad attivare i poteri repressivi ex art. 27 d.P.R. 380/2001. In terzo luogo, censuravano l’ordinanza di demolizione, ritenendo che, una volta accertata l’illegittimità originaria dei titoli, avrebbe dovuto essere disposta la demolizione integrale dell’immobile e la sua inutilizzazione. Formulavano inoltre domande di accertamento della falsità delle rappresentazioni contenute nelle domande edilizie e di condanna dei controinteressati o del Comune all’annullamento dei titoli, alla demolizione e alla rimessione in pristino. Il Comune e i controinteressati eccepivano l’inammissibilità del ricorso e ne chiedevano il rigetto. Il TAR ha dichiarato inutilizzabile, perché tardiva, la memoria di replica del Comune, ma ha prescisso dall’esame delle eccezioni preliminari, ritenendo il ricorso infondato nel merito.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché, ai sensi dell’art. 4 l. 10/1977, applicabile ratione temporis, e dell’art. 11 d.P.R. 380/2001, il Comune deve verificare l’esistenza di un titolo giuridico di disponibilità dell’area da parte del richiedente e la compatibilità urbanistica dell’intervento, senza estendere l’istruttoria all’accertamento di servitù, diritti di passaggio o altri diritti sulle aree limitrofe. Le controversie sui diritti soggettivi dei terzi restano devolute al giudice civile e il titolo edilizio non incide sulla titolarità della proprietà o degli altri diritti reali. Il secondo motivo è stato respinto sulla base della ricostruzione dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il comma 2-bis configura un’ipotesi di autotutela doverosa soltanto quanto all’attivazione del riesame, consentendo di superare il termine temporale quando vi siano false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni false o mendaci nei limiti indicati dalla norma; non impone però necessariamente l’annullamento del titolo. L’amministrazione conserva discrezionalità sul se e sul modo dell’annullamento, dovendo valutare l’interesse pubblico, l’affidamento e la rimproverabilità dei soggetti coinvolti. Nel caso concreto erano trascorsi circa trent’anni dal rilascio dei titoli e le asserite informazioni fuorvianti non risultavano rese dagli attuali proprietari, ma dalla società costruttrice originaria. Pertanto, il Comune aveva correttamente valorizzato il legittimo affidamento degli attuali proprietari e la certezza dei rapporti giuridici. Il richiamo all’art. 27 d.P.R. 380/2001 è stato ritenuto inconferente: il potere repressivo presuppone un intervento sine titulo o un titolo già annullato, oppure profili di illiceità estranei alla copertura del titolo, mentre non può essere utilizzato per imporre indirettamente l’annullamento d’ufficio dei titoli edilizi. Il terzo motivo è stato respinto perché, una volta ritenuti legittimi l’esercizio del riesame e la conservazione dei titoli originari, non poteva essere ordinata la demolizione integrale dell’immobile come opera complessivamente sine titulo. I ricorrenti sono stati condannati in solido al pagamento di euro 4.000,00 in favore del Comune e di euro 4.000,00 in favore dei controinteressati costituiti; nulla è stato disposto sulle spese nei confronti della società costruttrice non costituita.

Norme richiamate

• art. 4, commi 1 e 6, l. 10/1977

  La concessione è data dal sindaco al proprietario dell'area o a chi abbia titolo per richiederla; la concessione non incide sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativi agli immobili realizzati per effetto del suo rilascio ed è irrevocabile.

  Il Comune deve verificare il titolo giuridico di disponibilità dell’area e l’assentibilità urbanistica dell’intervento, senza accertare diritti di servitù o altre situazioni relative ai fondi limitrofi.

• art. 11, commi 1 e 3, d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire è rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo; il rilascio del permesso di costruire non comporta limitazione dei diritti dei terzi.

  Il titolo edilizio non risolve controversie civilistiche sui diritti dei terzi e non richiede, di regola, l’accertamento comunale di servitù o diritti di passaggio su fondi altrui.

• art. 21-nonies, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990

  Possono essere annullati d’ufficio [...] anche dopo la scadenza del termine [...] in caso di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive [...] false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato.

  La deroga temporale consente e impone il riesame anche oltre il termine ordinario, ma non rende automatico l’annullamento: l’amministrazione deve comunque valutare interesse pubblico, affidamento e rimproverabilità dei destinatari.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Il potere di vigilanza e repressione edilizia presuppone opere eseguite senza titolo, sulla base di un titolo annullato o comunque realizzate in violazione di profili non coperti dal titolo; non costituisce fondamento per imporre l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio ancora efficace.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  L’opposizione dei controinteressati ha consentito la trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale.

• art. 48 c.p.a.

  La trasposizione in sede giurisdizionale del ricorso straordinario è stata effettuata secondo la disciplina processuale prevista.

Massime di principio

• Nel rilascio del titolo edilizio l’amministrazione deve verificare la titolarità o disponibilità giuridica dell’area da parte del richiedente e la conformità urbanistico-edilizia dell’intervento, ma non è tenuta ad accertare in modo generalizzato l’esistenza di servitù, diritti di passaggio o altri diritti soggettivi relativi ai fondi limitrofi, che restano devoluti al giudice civile.
• L’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990 configura un’ipotesi di autotutela doverosa solo quanto all’attivazione e all’esame della richiesta di riesame oltre il termine ordinario; la presenza di una falsa rappresentazione dei fatti non impone automaticamente l’annullamento del provvedimento, che resta subordinato alla valutazione dell’interesse pubblico, dell’affidamento e della rimproverabilità dei soggetti interessati.
• Quando il titolo edilizio sia stato rilasciato molti anni prima e l’eventuale falsa rappresentazione sia imputabile al richiedente originario, non agli attuali proprietari dell’immobile, l’amministrazione può ritenere prevalenti l’affidamento incolpevole degli aventi causa e la certezza dei rapporti giuridici, purché motivi adeguatamente tale ponderazione.
• Il potere repressivo previsto dall’art. 27 d.P.R. 380/2001 non può essere utilizzato per ottenere indirettamente l’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio ancora efficace; esso presuppone opere sine titulo, opere fondate su un titolo annullato o violazioni non coperte dal titolo.
• Se i titoli edilizi originari non sono annullati e continuano a costituire valida copertura dell’intervento, non è possibile qualificare l’intero immobile come realizzato sine titulo e ordinare, per tale ragione, la demolizione integrale.

Come è indicizzato