Sentenza n. 3114/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società appellante contestava la decadenza dall’aggiudicazione disposta dal Comune di Sulmona perché, dopo aver indicato in gara un centro di cottura sito a Bugnara, aveva comunicato l’utilizzo di un diverso centro presso la Clinica San Raffaele. Deduceva che la disponibilità del centro cottura costituisse soltanto un requisito di esecuzione, verificabile nella fase esecutiva, e non un elemento da mantenere immutato rispetto a quello indicato nell’offerta, anche se quest’ultimo aveva concorso all’attribuzione del punteggio tecnico. Sosteneva inoltre che la normativa regionale e il Manuale di Autorizzazione non vietassero espressamente l’utilizzo della cucina della struttura sanitaria per preparare pasti destinati a utenti esterni, essendo sufficiente la presentazione di una SCIA sanitaria ai sensi del regolamento CE n. 852/2004. Contestava, infine, l’interpretazione degli artt. 1, 11 e 12 del capitolato, sostenendo che il contratto di comodato stipulato con la clinica assicurasse la piena disponibilità dei locali, anche se questi fossero utilizzati anche per la preparazione dei pasti destinati ai pazienti. La EP s.p.a., seconda classificata e nuova aggiudicataria, aveva proposto appello incidentale contro la declaratoria di improcedibilità del proprio ricorso incidentale, deducendo l’originaria carenza dei requisiti della RI.CA.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello principale, confermando la sentenza del TAR. Ha ritenuto che il centro di cottura, pur connotandosi come elemento della fase esecutiva, costituisse anche un aspetto essenziale dell’offerta quando le sue caratteristiche fossero state indicate e valutate ai fini del punteggio tecnico. La RI.CA. aveva ottenuto il primo posto indicando il centro di Bugnara e non poteva sostituirlo, dopo l’aggiudicazione, con un diverso centro, peraltro risultato non idoneo. Il giudice ha inoltre affermato che la disciplina regionale abruzzese e il Manuale di Autorizzazione, limitando la fruizione dei pasti caldi nelle strutture sanitarie a familiari e accompagnatori dei pazienti, impedivano impieghi alternativi della cucina per la preparazione di pasti destinati a ulteriori utenti esterni, in ragione delle esigenze di tutela igienico-sanitaria e di ordinata gestione della struttura. L’autorizzazione sanitaria ottenuta su istanza del legale rappresentante della clinica non era comunque idonea per la RI.CA., poiché l’art. 11 del capitolato imponeva che le autorizzazioni relative ai centri di cottura fossero intestate all’appaltatore. È stata altresì esclusa la piena disponibilità giuridica e fattuale dei locali, nonché la loro destinazione esclusiva al servizio di refezione scolastica, come richiesto dagli artt. 1 e 12 del capitolato. L’appello incidentale della EP è stato dichiarato improcedibile per carenza di utilità, poiché il rigetto dell’appello principale comportava la conferma dell’aggiudicazione in suo favore. Le spese del grado sono state compensate; i contributi unificati versati dalla EP in primo grado e in appello sono stati dichiarati ripetibili nei confronti dell’appellante principale.

Norme richiamate

• art. 120 c.p.a.

  Richiamato per l’applicazione del rito speciale relativo alle controversie in materia di affidamento di contratti pubblici.

• art. 18 d.lgs. 36/2023

  Richiamato nell’eccezione della controinteressata relativa alla mancata stipulazione del contratto entro i termini; il Consiglio di Stato ha deciso l’appello principale senza esaminare tale eccezione.

• legge regionale Abruzzo n. 32/2007

  Insieme al Manuale di Autorizzazione Regionale disciplina l’organizzazione e i requisiti delle strutture sanitarie; secondo il giudice, non consente l’utilizzo della cucina sanitaria per la preparazione di pasti destinati a utenti esterni ulteriori rispetto ai familiari e accompagnatori dei pazienti.

• DGR Abruzzo 591/P/2008

  Ha approvato il Manuale di Autorizzazione Regionale; la previsione relativa alla possibilità per parenti e accompagnatori di usufruire di pasti caldi delimita i destinatari del servizio e preclude utilizzi esterni alternativi della cucina sanitaria.

• regolamento CE n. 852/2004

  Invocato dall’appellante come fondamento della sufficienza della SCIA sanitaria per l’attività di preparazione e confezionamento degli alimenti; il giudice ha comunque ritenuto non idonea l’autorizzazione disponibile, perché intestata alla clinica e non all’appaltatore e riferita a locali non esclusivamente destinati al servizio.

• art. 1 del capitolato di gara

  il contratto ha ad oggetto l’affidamento del servizio di refezione scolastica ad imprese di ristorazione specializzate che dovranno utilizzare un centro di produzione pasti proprio, o comunque nella esclusiva disponibilità, dedicato esclusivamente a “centro cottura”

  Imponeva l’utilizzo di un centro di produzione proprio o nella esclusiva disponibilità dell’aggiudicatario e dedicato esclusivamente alla funzione di centro cottura.

• art. 11 del capitolato di gara

  A seguito dell’aggiudicazione, la ditta appaltatrice ... dovrà provvedere all’intestazione di tutte le autorizzazioni sanitarie, comunque denominate, relative ai centri di cottura

  Imponeva che le autorizzazioni sanitarie relative ai centri di cottura fossero intestate all’impresa appaltatrice.

• art. 12 del capitolato di gara

  Richiamato quale disposizione che imponeva la piena ed esclusiva utilizzabilità del centro di produzione pasti da parte dell’aggiudicatario.

Massime di principio

• Quando un centro di cottura è indicato nell’offerta e le sue caratteristiche sono valutate ai fini dell’attribuzione del punteggio tecnico, la disponibilità e l’idoneità di quel centro costituiscono un elemento essenziale dell’offerta, anche se rilevano principalmente nella fase di esecuzione; l’aggiudicatario non può sostituirlo dopo l’aggiudicazione con un centro diverso e non equivalente.
• La stazione appaltante può verificare, prima dell’avvio dell’esecuzione, che il centro di cottura indicato nell’offerta sia effettivamente idoneo, dotato delle autorizzazioni prescritte e attrezzato per la preparazione e il trasporto dei pasti secondo la lex specialis.
• Quando la disciplina sanitaria regionale limita la fruizione dei pasti preparati in una struttura sanitaria a categorie determinate di utenti, tale previsione può precludere l’utilizzo della cucina per la preparazione di pasti destinati a ulteriori utenti esterni, anche in assenza di un espresso divieto formulato in termini generali, se ciò è necessario a tutelare la salute dei pazienti e a prevenire rischi igienico-sanitari o interferenze gestionali.
• Un’autorizzazione sanitaria intestata al gestore della struttura sanitaria non è idonea a soddisfare una lex specialis che imponga all’appaltatore l’intestazione delle autorizzazioni relative al centro di cottura; l’autorizzazione deve riferirsi al soggetto che materialmente esercita l’attività oggetto dell’appalto.
• La clausola di gara che richiede la piena ed esclusiva disponibilità del centro di produzione pasti non è soddisfatta dalla mera disponibilità di un contratto di comodato se i locali restano utilizzati anche per attività diverse e non sono esclusivamente dedicati al servizio oggetto dell’appalto.

Come è indicizzato