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Sentenza

Sentenza n. 403/2026 - L'aquila, Sezione 1

per l'annullamento, per quanto riguarda il ricorso introduttivo: - della Determinazione n. -OMISSIS- del 09/10/2025 contenente l'aggiudicazione della gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l'affidamento del servizio di pulizia occorrente alle Aziende Sanitarie della Regione Abruzzo - SIMOG ID gara -OMISSIS-, con riferimento all'aggiudicazione del Lotto n. 2 - CIG -OMISSIS-; - della Determinazione n. -OMISSIS- del 12/12/2022 del Dirigente Amministrativo dell'ARIC (oggi Areacom) di indizione della gara e approvazione atti di gara;- del Bando della gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l'affidamento del servizio di pulizia occorrente alle Aziende Sanitarie della Regione Abruzzo, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 16/12/2022; - del Disciplinare di gara (e dell'art. 3 del Disciplinare) nella parte in cui stabilisce un vincolo di aggiudicazione ad un solo Lotto; - del Capitolato Tecnico (artt. 3.2-10), del Disciplinare (art. 18.1), dello Schema di Convenzione e di tutta la documentazione di gara (allegati compresi) poiché si pone in contrasto e non ottempera al D.M. 29/01/2021 in materia di Criteri Minimi Ambientali; - di ogni altro atto presupposto, antecedente e conseguente, quali il Capitolato Tecnico, la modulistica predisposta dalla centrale di committenza, lo Schema di Convenzione, gli allegati al Disciplinare ed al Capitolato, e tutta la documentazione di gara ove interpretata in senso difforme da quanto in questa sede argomentato, ove prevede il vincolo di aggiudicazione e ove non rispetta i CAM; - del verbale unico del 15/11/2024 della Commissione Giudicatrice riepilogativo delle sedute pubbliche del 24/01/2024 e 01/10/2024 nonché delle sedute riservate (non indicate nella data e non verbalizzate nelle attività espletate); - di tutti gli atti (consequenziali, connessi e conseguenti) successivamente adottati con riferimento alla gara, tra cui: (i) i chiarimenti resi in gara, con particolare riferimento a quelli relativi all'applicazione del vincolo di aggiudicazione (13, 21, 26, 30, 36, 52, 56, 72); (ii) tutte le Determinazioni di rettifica e proroga dei termini di presentazione delle offerte (Determine-OMISSIS- del 22/02/2022, -OMISSIS- del 19/01/2023, -OMISSIS- del 16/02/2023, -OMISSIS- del 15/03/2023, -OMISSIS- del 17/03/2023, -OMISSIS- del 28/03/2023); (iii) il verbale n. 1 del seggio di gara in data 20/04/2023; (iv) la Determinazione -OMISSIS- del 21/12/2023 di nomina della Commissione; (v) il verbale unico del 15/11/2024 della Commissione Giudicatrice e tutte le tabelle contenenti i punteggi tecnici ed economici; (vi) il verbale a firma della Commissione giudicatrice relativo alla Seduta pubblica virtuale del 13/03/2025; (vii) il verbale unico di verifica sospetta anomalia del 08.09.2025 a firma del RUP; (viii) il verbale di verifica busta A a firma del RUP prot. -OMISSIS- del 09.10.2025; (ix) i provvedimenti, ove adottati, di dichiarazione di efficacia dell'aggiudicazione; e per la declaratoria dell'inefficacia della convenzione/contratto d'appalto, ove medio tempore stipulato; e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti a: - in via principale: in accoglimento del I motivo di ricorso, accertata l'illegittimità, e la necessaria disapplicazione, del vincolo di aggiudicazione apposto nella documentazione di gara, condannare le P.A. ad adottare tutti gli atti consequenziali per disapplicare il vincolo di aggiudicazione, con ogni effetto e conseguenza di legge, come indicato nel corpo del ricorso; - in via subordinata: - in accoglimento del motivo I, condannare le P.A. alla rinnovazione integrale della procedura di gara emendando i vizi censurati; - in accoglimento del motivo II, condannare le P.A. alla rinnovazione integrale della procedura di gara emendando i vizi censurati; - in accoglimento del motivo III, condannare le P.A. alla rinnovazione integrale della procedura di gara emendando i vizi censurati; - in via di ulteriore subordine, in accoglimento del motivo III, condannare la P.A. alla rinnovazione delle operazioni di valutazione delle offerte tecniche emendando i vizi censurati, se del caso nominando una nuova Commissione giudicatrice; con espressa riserva di formulare motivi aggiunti di ricorso, contenenti anche censure differenti da quelle qui esposte (considerato che non sono stati forniti gli atti della procedura) e con riserva di domandare il risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- S.R.L. il 10/2/2026: per l’annullamento, con i presenti motivi aggiunti, a valere anche quale ricorso autonomo, previa sospensione cautelare, - della Determinazione -OMISSIS- del 30/12/2025 avente ad oggetto “gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l’affidamento del servizio di pulizia occorrente alle aziende sanitarie della Regione Abruzzo – SIMOG ID gara -OMISSIS-. Provvedimento di esclusione ditta -OMISSIS- S.r.l. per grave illecito professionale e abuso di posizione dominante” e della comunicazione a portale dell’adozione della Determina, avvenuta in data 30/12/2025; - della Determinazione -OMISSIS- del 13/01/2026 avente ad oggetto “Rettifica graduatoria finale a seguito della determinazione -OMISSIS- del 30/12/2025” e della nota di comunicazione di tale Determinazione in data 14/01/2026; - della nota prot. -OMISSIS- del 15/10/2025 con cui è stata richiesta la trasmissione degli elenchi del personale; - della nota prot. -OMISSIS- del 10/11/2025 con cui è stato sollecitato l’invio degli elenchi; - ove occorrer possa, dell’art. 27 del Disciplinare ove interpretato nel senso fatto proprio da Areacom nonché ove interpretato nel senso di prevedere a carico del gestore uscente un onere ulteriore e differente rispetto a quello indicato dal CCNL Multiservizi, ossia un obbligo di presentazione, a pena di esclusione, della documentazione afferente i lavoratori impiegati nel servizio; - degli eventuali atti di segnalazione trasmessi dal RUP all’ANAC e all’AGCM; - di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali al provvedimento di esclusione di -OMISSIS- S.r.l. dalla gara; e per la declaratoria dell’inefficacia della convenzione/contratto d’appalto, ove medio tempore stipulato, con l’aggiudicatario del Lotto oggetto di causa; e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di competenza, a: (i) in via preliminare, in accoglimento dei motivi aggiunti di ricorso, accertata l’illegittimità del provvedimento di esclusione di -OMISSIS- S.r.l., condannare le P.A. ad adottare tutti gli atti consequenziali all’annullamento dell’esclusione, con ogni effetto e conseguenza di legge, (ii) una volta accolti i motivi aggiunti di ricorso, scrutinare il ricorso principale ed accoglierlo, con le statuizioni tutte di cui all’epigrafe del ricorso principale. Con espressa riserva di formulare motivi aggiunti di ricorso, contenenti anche censure differenti da quelle qui esposte (considerato che non sono stati forniti gli atti della procedura) e con riserva di domandare il risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi. Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- S.R.L. il 9/4/2026: per l’annullamento, oltre a tutti gli atti gravati col ricorso principale e con i I motivi aggiunti di ricorso, - della Determinazione -OMISSIS- del 24/02/2026 avente ad oggetto “gara comunitaria a procedura aperta suddivisa in quattro lotti per l’affidamento del servizio di pulizia occorrente alle aziende sanitarie della Regione Abruzzo – SIMOG ID gara -OMISSIS-. Conferma con integrazioni e nuove motivazioni dell’esclusione ditta -OMISSIS- S.r.l. per grave illecito professionale e abuso di posizione dominante. Revoca aggiudicazione Lotto 1 ed esclusione dai Lotti 1, 2, 3 e 4” e della comunicazione dell’adozione della Determina (nota prot. -OMISSIS-/26 del 24/02/2026); - delle note prot. -OMISSIS- del 02/02/2026, prot. -OMISSIS- del 13/02/2026, prot. -OMISSIS- del 17/02/2026; - ove occorrer possa, delle note prot. -OMISSIS- del 15/10/2025 e prot. -OMISSIS- del 10/11/2025, già gravate coi I motivi aggiunti di ricorso; - ove occorrer possa, dell’art. 27 del Disciplinare (già gravato con i I motivi aggiunti) ove interpretato nel senso di prevedere a carico del gestore uscente un onere ulteriore e differente rispetto a quello indicato dal CCNL Multiservizi, ossia un obbligo di presentazione, a pena di esclusione, della documentazione afferente i lavoratori impiegati nel servizio; - di tutti gli eventuali atti di segnalazione trasmessi dal RUP all’ANAC e all’AGCM; - di tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali al provvedimento di esclusione di -OMISSIS- S.r.l. dalla gara e di revoca dell’aggiudicazione sul Lotto n. 1; e per la declaratoria dell’inefficacia della convenzione/contratto d’appalto, ove medio tempore stipulato, con l’aggiudicatario del Lotto oggetto di causa; e per la conseguente condanna delle Amministrazioni resistenti, ciascuna per quanto di competenza, a: (i) in via preliminare, in accoglimento del presente atto e dei primi motivi aggiunti di ricorso, accertata l’illegittimità del provvedimento di esclusione e revoca dell’aggiudicazione di -OMISSIS- S.r.l., condannare le P.A. ad adottare tutti gli atti consequenziali all’annullamento, con ogni effetto e conseguenza di legge; (ii) una volta accolti i motivi aggiunti di ricorso, scrutinare il ricorso principale ed accoglierlo, con le statuizioni tutte di cui all’epigrafe del ricorso principale; con espressa riserva di domandare il risarcimento dei danni tutti patiti e patiendi.

Giustizia amministrativa202500545

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale
TAR Abruzzo - L'Aquila, Sez. ISentenzaAzione di annullamento

Atto impugnato: aggiudicazione dei quattro lotti di una gara per il servizio di pulizia delle aziende sanitarie abruzzesi, successivi provvedimenti di esclusione della ricorrente da tutti i lotti e revoca dell’aggiudicazione del Lotto 1

Esito

IMPROCEDIBILITA

Favorevole al resistente (stazione appaltante)

Prevale l’amministrazione

La controversia

La ricorrente, risultata prima classificata nei Lotti 1 e 4 e seconda nei Lotti 2 e 3, ha impugnato l’aggiudicazione e la lex specialis, contestando il vincolo di aggiudicazione a un solo lotto, il mancato rispetto dei Criteri Ambientali Minimi e vizi nella verbalizzazione e valutazione delle offerte tecniche. Successivamente ha impugnato il provvedimento del 30 dicembre 2025 con cui era stata esclusa da tutti i lotti per grave illecito professionale e abuso di posizione dominante, deducendo violazione delle garanzie partecipative, tardività dell’esclusione, insussistenza dei fatti contestati, difetto di motivazione e violazione della tassatività delle cause di esclusione. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento del 24 febbraio 2026, che, all’esito di una nuova istruttoria e di un rinnovato contraddittorio, aveva confermato l’esclusione, revocato l’aggiudicazione del Lotto 1 e integrato la motivazione con riferimento a indagini penali, misure cautelari, penali contrattuali, omissioni dichiarative e inadeguatezza delle misure di self-cleaning. Ha inoltre contestato la rilevanza della mancata o tardiva trasmissione degli elenchi del personale necessari all’attuazione della clausola sociale, sostenendo l’inesistenza di un relativo obbligo nei confronti della stazione appaltante e l’assenza di un termine perentorio.

La decisione

Il TAR ha esaminato prioritariamente i secondi motivi aggiunti, poiché la permanenza della ricorrente in gara costituiva il presupposto dell’interesse a contestare l’aggiudicazione. Ha qualificato il provvedimento del 24 febbraio 2026 come conferma in senso proprio e non come convalida: l’amministrazione aveva riaperto il procedimento, svolto una nuova istruttoria, acquisito chiarimenti e adottato una motivazione autonoma, sostituendo integralmente il precedente atto. È stata quindi esclusa l’applicazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il giudice ha ritenuto legittima l’esclusione successiva all’aggiudicazione, poiché i requisiti generali devono sussistere senza soluzione di continuità fino alla stipula del contratto e l’art. 80, comma 6, d.lgs. 50/2016 consente l’esclusione in qualunque momento della procedura. Poiché non erano intervenute né la dichiarazione di efficacia dell’aggiudicazione né la stipula, l’amministrazione conservava il potere di escludere l’operatore. L’esclusione poteva inoltre riguardare tutti i lotti, poiché il giudizio di affidabilità è soggettivo e unitario e si riferisce all’operatore nel suo complesso. Sono state ritenute sufficienti, ai fini del grave illecito professionale, le indagini penali plurime e omogenee, le misure cautelari riguardanti un procuratore institore dotato di ampi poteri, l’omessa dichiarazione di circostanze potenzialmente rilevanti e le penali contrattuali pregresse, anche se successivamente disapplicate in sede transattiva. Il TAR ha ritenuto legittima anche la valutazione negativa delle misure di self-cleaning, considerate tardive, generiche o non realmente nuove. La mancata e tardiva trasmissione degli elenchi del personale è stata qualificata come violazione degli obblighi di collaborazione derivanti dalla clausola sociale, dai principi di buona fede e correttezza e dalla lex specialis, nonché come elemento valutabile ai sensi dell’art. 80, comma 5, lett. c), d.lgs. 50/2016. Il provvedimento è stato considerato plurimotivato, con ragioni autonome e convergenti, ciascuna idonea a sorreggere l’esclusione. I secondi motivi aggiunti sono stati respinti. I primi motivi aggiunti sono stati dichiarati improcedibili perché il provvedimento del 24 febbraio 2026 aveva integralmente sostituito quello del 30 dicembre 2025. Anche il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo venuta meno, con la legittima esclusione, la possibilità della ricorrente di ottenere l’aggiudicazione o la rinnovazione della gara con la propria partecipazione. La ricorrente è stata condannata alle spese: euro 5.000 in favore di Areacom ed euro 3.000 in favore di ciascun controinteressato costituito, oltre accessori.

Norme richiamate

  • art. 21-nonies l. 241/1990

    La disposizione sull’annullamento d’ufficio non si applica quando il nuovo provvedimento non convalida il precedente, ma lo sostituisce integralmente all’esito della riapertura del procedimento, di una nuova istruttoria e di una rinnovata ponderazione degli interessi.

  • art. 80, comma 5, lett. c), d.lgs. 50/2016

    Attribuisce alla stazione appaltante un ampio margine discrezionale nella valutazione dei gravi illeciti professionali e dell’affidabilità dell’operatore, consentendo di valorizzare anche condotte non tipizzate, purché idonee a far dubitare concretamente dell’integrità o affidabilità.

  • art. 80, comma 5, lett. c-ter), d.lgs. 50/2016

    Consente di valutare, nell’ambito del giudizio prognostico sull’affidabilità, le penali contrattuali pregresse quale indice di carenze organizzative e gestionali, anche se successivamente disapplicate in sede transattiva.

  • art. 80, comma 6, d.lgs. 50/2016

    Impone la verifica continua dei requisiti generali e consente l’esclusione in qualunque momento della procedura, sino alla stipula del contratto, anche dopo l’aggiudicazione.

  • art. 32, comma 7, d.lgs. 50/2016

    Subordina l’efficacia dell’aggiudicazione alla verifica del possesso dei requisiti; in assenza di tale verifica e della stipula, la procedura non è definitivamente conclusa.

  • D.M. 29 gennaio 2021

    È richiamato quale disciplina dei Criteri Ambientali Minimi, la cui violazione era stata dedotta nel ricorso introduttivo, senza tuttavia essere esaminata per la sopravvenuta carenza di interesse.

  • Linee Guida ANAC n. 6

    Hanno carattere esemplificativo e non esaustivo rispetto alle fattispecie di grave illecito professionale e non impediscono alla stazione appaltante di valutare ulteriori condotte rilevanti.

  • Linee Guida ANAC n. 13

    Riconoscono la possibilità di imporre al gestore uscente obblighi informativi sul personale impiegato, funzionali alla corretta attuazione della clausola sociale e al subentro.

Massime di principio

  • La conferma in senso proprio ricorre quando l’amministrazione riapre il procedimento, svolge una nuova istruttoria, rinnova la ponderazione degli interessi e adotta una motivazione autonoma, sostituendo integralmente il precedente provvedimento; in tal caso l’atto non è una convalida e non è soggetto ai presupposti dell’annullamento d’ufficio.
  • I requisiti generali di partecipazione alle gare devono essere posseduti senza soluzione di continuità dalla presentazione dell’offerta fino all’aggiudicazione efficace, alla stipula del contratto e, per quanto rileva, all’esecuzione; l’amministrazione può quindi disporre l’esclusione anche dopo l’aggiudicazione, ma prima della stipula, quando accerti la perdita dell’affidabilità dell’operatore.
  • Il giudizio sull’affidabilità professionale ha natura soggettiva e unitaria: una volta accertata la carenza dei requisiti di integrità o affidabilità dell’operatore, l’esclusione può estendersi a tutti i lotti cui esso ha partecipato, anche se non è risultato aggiudicatario in ciascuno di essi, poiché potrebbe subentrare per scorrimento.
  • Ai fini della valutazione del grave illecito professionale possono essere valorizzati gravi indizi desumibili da procedimenti penali in corso e da misure cautelari, senza necessità di una sentenza di condanna, quando le vicende siano gravi, pertinenti, omogenee rispetto all’affidamento e riferibili a un soggetto apicale dotato di effettivi poteri rappresentativi.
  • Le misure di self-cleaning devono essere valutate concretamente dalla stazione appaltante; la mera rimozione tardiva del soggetto coinvolto o la conferma di modelli organizzativi già esistenti non dimostrano necessariamente l’adozione di misure nuove, tempestive ed efficaci idonee a ristabilire l’affidabilità dell’operatore.
  • La mancata o tardiva trasmissione, da parte del gestore uscente, degli elenchi del personale necessari al subentro può integrare grave illecito professionale quando la lex specialis e la clausola sociale impongano un dovere di collaborazione verso la stazione appaltante e la condotta comprometta correttezza, trasparenza e tempestività delle operazioni di cambio appalto.

Come è indicizzato

MaterieProcedura di garaRequisiti di partecipazione ed esclusioneAggiudicazione, revoca e annullamento della garaEstinzione, perenzione e improcedibilità
RamiContratti pubbliciProcedimento amministrativoProcesso amministrativo
SottomaterieGrave illecito professionale
IstitutiAutotutela decisoriaDiscrezionalità amministrativa e tecnicaBuona fede e correttezza della PASopravvenuta carenza di interesse

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