Sentenza n. 128/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego ministeriale del riconoscimento del titolo di formazione conseguito in Romania per l'insegnamento di sostegno. Ha dedotto la violazione dell'art. 3 e dell'art. 10-bis della l. 241/1990, degli artt. 16 e 17 del d.lgs. 206/2007 e dei principi nazionali ed europei sul riconoscimento delle qualifiche professionali. In particolare, ha contestato che l'Amministrazione avesse ritenuto carente la formazione estera senza acquisire il piano formativo-didattico analitico e senza richiedere integrazioni documentali; ha censurato la mancata instaurazione del contraddittorio procedimentale e l'omissione del preavviso di rigetto; ha inoltre contestato l'insufficiente motivazione del giudizio di radicale diversità tra la formazione rumena e quella italiana e l'esclusione aprioristica di qualsiasi misura compensativa. Il Ministero aveva qualificato il titolo come attestato conclusivo di formazione professionale continua, non riconducibile alla formazione accademica iniziale per l'accesso alla professione docente, rilevando carenze relative alla specificità delle attività formative, ai laboratori, al tirocinio e all'esame finale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego. Ha ritenuto che, anche in mancanza di documentazione completa o di un attestato formalmente conforme alla direttiva 2005/36/CE, l'Amministrazione fosse tenuta a verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito all'estero, comparandolo con quello richiesto in Italia. Il Ministero avrebbe dovuto richiedere le integrazioni necessarie ai sensi degli artt. 16 e 17 del d.lgs. 206/2007, instaurando un effettivo contraddittorio sul percorso formativo, anziché fondare il confronto su un attestato sintetico e riassuntivo. Il Collegio ha rilevato anche la violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990, poiché il diniego non era stato preceduto dal preavviso di rigetto. Non è stata ritenuta applicabile la sanatoria prevista dall'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990: il potere esercitato non era rigidamente vincolato, poiché l'Amministrazione disponeva di margini valutativi sia sull'equiparabilità della formazione sia sull'eventuale imposizione di misure compensative; inoltre, la disciplina vigente esclude l'applicazione della seconda parte del comma 2 alla violazione dell'art. 10-bis. Il TAR ha poi ritenuto insufficiente la motivazione sul carattere radicalmente diverso della formazione estera, osservando che le materie documentate apparivano attinenti all'insegnamento di sostegno e che il Ministero non aveva spiegato perché le eventuali lacune non potessero essere colmate mediante misure compensative, quali attività didattiche, di tirocinio o di laboratorio aggiuntive. Ha quindi imposto il riesame dell'istanza, previa instaurazione del contraddittorio procedimentale e con valutazione dell'eventuale assegnazione di misure compensative proporzionate. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di diniego deve essere adeguatamente motivato, soprattutto quando esprime una valutazione comparativa della formazione professionale estera.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti a istanza di parte il preavviso di rigetto deve precedere il diniego e consentire all'interessato di conoscere i motivi ostativi e presentare osservazioni e documenti.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni

  L'autorità competente deve verificare la completezza della documentazione e richiedere le integrazioni necessarie alla valutazione della domanda di riconoscimento.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 206/2007

  invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano

  L'Amministrazione deve instaurare un'interlocuzione con il richiedente e acquisire le informazioni necessarie a determinare l'eventuale esistenza di differenze sostanziali.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La non annullabilità per irrilevanza dei vizi procedimentali non opera quando il potere non è rigidamente vincolato; la seconda parte del comma 2 non si applica alla violazione dell'art. 10-bis.

• art. 14, paragrafi 1 e 4, direttiva 2005/36/CE

  se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante

  Anche in presenza di differenze sostanziali tra i percorsi formativi possono essere previste misure compensative; la diversità deve essere accertata con una motivazione concreta e rigorosa.

• sentenza Adunanza Plenaria n. 18/2022

  Il riconoscimento della qualifica estera richiede la verifica concreta del livello di competenza professionale e della sua comparabilità con quella richiesta nello Stato di destinazione; tale verifica non è una facoltà discrezionale omettibile per la sola incompletezza documentale.

• sentenza Adunanza Plenaria n. 21/2022

  Le eventuali misure compensative devono essere appropriate e proporzionate rispetto alle differenze effettivamente accertate tra le formazioni.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro, l'Amministrazione deve verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito e la sua comparabilità con quello richiesto nello Stato italiano, anche quando la documentazione inizialmente prodotta sia incompleta o non formalmente riconducibile a un attestato conforme alla direttiva 2005/36/CE.
• Quando ritiene necessarie ulteriori informazioni per accertare le differenze tra la formazione estera e quella nazionale, l'Amministrazione deve richiedere al richiedente le integrazioni documentali e le informazioni pertinenti, instaurando un effettivo contraddittorio procedimentale; non può fondare il diniego su carenze documentali che avrebbe dovuto previamente sottoporre all'interessato.
• Nei procedimenti a istanza di parte aventi natura valutativa o discrezionale, l'omissione del preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis l. 241/1990 determina l'illegittimità del provvedimento sfavorevole e non è superabile mediante la sanatoria processuale prevista dall'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• Il diniego di riconoscimento di una formazione professionale estera deve motivare in modo concreto e rigoroso sia la radicale diversità dei percorsi formativi sia l'impossibilità di colmare le differenze mediante misure compensative; la mera qualificazione del titolo estero come formazione non accademica o la considerazione di un attestato sintetico non sono sufficienti.
• Le misure compensative eventualmente richieste per colmare differenze sostanziali tra la formazione estera e quella nazionale devono essere individuate all'esito di un'istruttoria completa e risultare appropriate e proporzionate alle carenze effettivamente accertate.

Come è indicizzato