Cassazione Civile, Sentenza n. 14806/2024 del 27/05/2024

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza della CTR Umbria che aveva annullato gli avvisi di accertamento ICI per le annualità 2010-2011 relativamente a terreni ritenuti non edificabili in ragione dell'annullamento amministrativo del PRG e della ritenuta illegittimità della sanatoria comunale. Il ricorso per cassazione articolava tre motivi: 1) difetto di giurisdizione del giudice tributario per aver valutato la legittimità del PRG e delle relative deliberazioni in via principale; 2) omesso esame di fatto decisivo, ossia la deliberazione comunale n.10/2014 di sanatoria adottata ai sensi della legge regionale Umbria n.5/2014 e intervenuta in periodo di sospensione di efficacia della sentenza amministrativa; 3) violazione e falsa applicazione delle norme tributarie e costituzionali per aver esteso ex tunc gli effetti di pronunce costituzionali e di annullamenti amministrativi sulla qualificazione fiscale delle aree (in particolare contestando l'applicazione retroattiva della declaratoria di incostituzionalità e la negazione dell'efficacia della sanatoria in relazione al tributo).

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato i primi due motivi e accolto il terzo. In particolare: sul primo motivo la Corte ha ritenuto che la CTR si sia limitata a disapplicare incidentalmente la delibera di sanatoria ai fini tributari, rientrando nei poteri del giudice tributario; sul secondo motivo ha escluso che l'omesso esame invocato fosse un fatto decisivo capace di mutare l'esito, considerata la valutazione costituzionalmente orientata già effettuata dal giudice di merito; sul terzo motivo la Corte ha ritenuto fondata la censura relativa alla errata applicazione dei principi di diritto tributario e urbanistico, richiamando la prevalente giurisprudenza (anche di legittimità e costituzionale) secondo cui la qualificazione come area fabbricabile rileva, ai fini fiscali, sulla base della normativa d.lgs. 504/1992 art.2 lett. b e delle interpretazioni successive: la rilevanza fiscale può derivare dall'avvio della procedura urbanistica, dall'adozione del PRG o dall'edificabilita di fatto (criteri oggettivi), e la sanatoria comunale non può incidere retroattivamente sui rapporti tributari delle annualità pregresse. Perciò la sentenza gravata è stata cassata e la causa rinviata per nuovo esame anche sulle spese.

Norme richiamate

• Legge Regionale Umbria 4 aprile 2014, n.5, art.22

  prevede la possibilita per i comuni che hanno avviato l'iter del PRG di esprimere in via retroattiva la valutazione di compatibilita sismica entro il 31/12/2014, confermando in via retroattiva la validita del PRG

  la norma prevedeva una sanatoria comunale con efficacia retroattiva; la Corte ha rilevato che tale previsione e stata in parte dichiarata incostituzionale dalla Corte Costituzionale (sent. n.164/2023) e che l'efficacia sanante non puo automaticamente incidere sui rapporti tributari pregressi

• D.lgs. 30 dicembre 1992, n.504, art.2, comma 1, lett. b

  per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilita effettive di edificazione

  interpretato in giurisprudenza come criterio principale per la qualificazione fiscale: l'avvio o l'adozione dello strumento urbanistico e la edificabilita di fatto possono far acquisire alla area la qualifica fiscale di fabbricabile

• D.L. 4 luglio 2006, n.223, art.36 comma 2, conv. L.4 agosto 2006, n.248

  un'area e da considerare fabbricabile se utilizzabile a scopo edificatorio in base allo strumento urbanistico generale adottato dal comune, indipendentemente dall'approvazione della regione e dall'adozione di strumenti attuativi

  costituisce una interpretazione autentica desumibile nella giurisprudenza che consente di ritenere la fabbricabilita sulla base dell'adozione comunale del PRG

• Legge 27 luglio 2000, n.212, art.3 comma 1 (Statuto del contribuente)

  principio di irretroattivita in materia fiscale

  principio richiamato per affermare che modificazioni soggettive o attributive che aggravano la posizione tributaria non possono operare retroattivamente; la Corte riconosce il valore di tale principio nel valutare l'effetto di sanatorie sugli anni pregressi

• D.P.R. 6 giugno 2001, n.380, art.89

  obbligo di richiedere il parere del competente ufficio tecnico regionale sugli strumenti urbanistici generali prima della delibera di adozione

  la normativa attribuisce rilievo alla competenza regionale per il parere di compatibilita sismica; la Corte Costituzionale ha ritenuto tale disciplina rilevante per la tutela dell'incolumita pubblica e ha censurato disposizioni regionali che spostavano la competenza ai comuni

• Corte Costituzionale, sent. n.68/2018 e n.164/2023

  dichiarazione di incostituzionalita di disposizioni regionali che attribuivano ai comuni il rilascio del parere di compatibilita sismica

  tali pronunce hanno escluso la legittimita di normative regionali che consentivano sanatorie comunali della valutazione di compatibilita sismica, incidendo sulla validita degli strumenti urbanistici; la Cassazione ha valutato l'effetto di tali declaratorie in combinato con la normativa tributaria

• Cassazione, Sez. Unite, sent. n.25506/2006

  la distinzione tra aree edificabili e terreni agricoli serve solo a individuare il criterio di determinazione della base imponibile; l'avvio della procedura urbanistica puo gia far incrementare il valore venale

  principio di riferimento per stabilire che l'avvio/adozione del PRG influenza la capacita contributiva e la determinazione dell'imponibile, giustificando l'uso del valore venale anche se l'area non e ancora operativamente edificabile

• Cassazione, sent. n.13809/2021 (richiamata)

  in precedente controversia relativa allo stesso PRG la Corte aveva affrontato il tema della retroattivita della sanatoria e della disapplicazione

  la pronuncia e stata presa in esame ma il Collegio attuale ha scelto una diversa impostazione interpretativa incentrata sul valore della normativa tributaria e sull'edificabilita di fatto

Massime di principio

• Il giudice tributario puo disapplicare, in via incidentale, atti amministrativi presupposti dell'imposizione quando la loro illegittimita incida sulla qualificazione fiscale del bene, senza travalicare la propria giurisdizione se l'esame e rivolto alla rilevanza tributaria dell'atto
• La qualificazione fiscale di un'area come 'fabbricabile' si valuta secondo l'art.2 lett. b d.lgs.504/1992 e tiene conto dell'adozione del PRG da parte del comune, dell'avvio della procedura urbanistica e dell'edificabilita di fatto (prossimita al centro, servizi, opere di urbanizzazione, collegamenti), indipendentemente dal perfezionamento formale dell'iter regionale
• Il principio di irretroattivita fiscale (art.3 Statuto del contribuente) limita la possibilita che una sanatoria amministrativa produca effetti retroattivi sui rapporti tributari delle annualita pregresse; gli effetti sanzionatori o aggravanti non devono operare ex tunc salvo chiara previsione normativa compatibile con il principio
• In controversie simili occorre esaminare separatamente la legittimita amministrativa dell'atto urbanistico e la sua rilevanza fiscale: anche se un PRG e annullato dal giudice amministrativo, la posizione contributiva puo rimanere ancorata a fattori oggettivi di mercato e all'avvio della procedura urbanistica
• Per difendersi o per attaccare un avviso di accertamento relativo ad aree, verificare cronologia (adozione PRG, eventuali sanatorie, sospensioni o passaggi in giudicato), la sussistenza di indici di edificabilita di fatto e la presenza di norme regionali eventualmente dichiarate incostituzionali; valutare la possibilita di rimborso solo se il regolamento comunale lo consente