Sentenza n. 11594/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la nota con cui ADM, dopo una loro istanza diretta a ottenere la cessazione dell'attività del concessionario concorrente nelle due sale bingo, ha comunicato di non poter procedere nella direzione richiesta. La controversia privata tra il gestore delle sale e il concessionario era sorta dopo la scadenza dei contratti relativi al collegamento degli apparecchi VLT alla rete del concessionario; il gestore sosteneva che una sentenza civile avesse accertato l'esaurimento dei rapporti contrattuali e imposto la rimozione degli apparecchi. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione degli artt. 2, 7 e 10 l. 241/1990, per mancato coinvolgimento delle ricorrenti nel procedimento avviato da ADM nei confronti del concessionario. Con il secondo motivo sono stati dedotti eccesso di potere, difetto assoluto e insufficienza di motivazione, violazione dell'art. 3 l. 241/1990 e violazione dell'art. 282 c.p.c., sostenendo che la sentenza civile, provvisoriamente esecutiva, avrebbe dovuto essere rispettata anche da ADM e avrebbe imposto l'annullamento o la revoca dei titoli autorizzativi del concessionario. È stata inoltre contestata la motivazione fondata sulle circolari ADM del 2017 e del 2019, ritenute applicabili soltanto alle ipotesi di interruzione della raccolta. È stata infine proposta domanda risarcitoria. Le ricorrenti avevano anche chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio di ADM, ma hanno riassunto soltanto il ricorso per motivi aggiunti e non il ricorso introduttivo originariamente proposto dinanzi al TAR Piemonte.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile la domanda relativa all'accertamento del silenzio-inadempimento, rilevando che il ricorso introduttivo con cui era stata proposta l'azione ex art. 117 c.p.a. non era stato riassunto; il relativo giudizio doveva quindi considerarsi estinto per mancata riassunzione. Quanto al ricorso per motivi aggiunti, il TAR lo ha respinto. La controversia tra il gestore delle sale e il concessionario è stata ritenuta eminentemente privatistica e distinta dal rapporto amministrativo tra ADM e il concessionario. La convenzione concessoria attribuisce rilievo preminente alla continuità della raccolta di gioco e disciplina gli obblighi del concessionario e i rapporti con i gestori di sala senza imporre ad ADM di revocare o annullare i titoli autorizzativi quando la raccolta prosegua senza interruzione. Nel caso concreto ADM aveva svolto verifiche adeguate e aveva accertato la continuità della raccolta; tale continuità risultava anche dal fatto che la società gestore continuava a operare con autorizzazioni e certificati collegati al rapporto con il concessionario. La sentenza civile invocata dalle ricorrenti non modificava tale conclusione nel rapporto amministrativo con ADM. La censura partecipativa è stata ritenuta in ogni caso inidonea a determinare l'annullamento: le ricorrenti non avevano indicato uno specifico apporto partecipativo omesso e, alla luce della disciplina convenzionale, delle circolari ADM, della prevalenza dell'interesse alla continuità della raccolta e dell'assenza di interruzione, l'amministrazione non avrebbe potuto adottare un provvedimento diverso. È stato quindi applicato l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza di una condotta amministrativa contra ius. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 110, comma 6, r.d. 773/1931 (TULPS)

  apparecchi con vincita in denaro

  Individua il settore del gioco lecito pubblico cui si riferisce la concessione per la realizzazione e conduzione della rete telematica.

• art. 117 c.p.a.

  azione avverso il silenzio della pubblica amministrazione

  L'azione contro il silenzio era stata proposta con il ricorso introduttivo dinanzi al TAR Piemonte, ma non è stata riassunta dinanzi al TAR Lazio.

• art. 14 c.p.a.

  È stato richiamato dal Consiglio di Stato per affermare l'incompetenza del TAR Piemonte in favore del TAR Lazio.

• art. 282 c.p.c.

  la sentenza di primo grado è provvisoriamente esecutiva tra le parti

  La questione è stata dedotta dalle ricorrenti per sostenere l'efficacia della sentenza civile anche nei confronti di ADM; il TAR non ha accolto tale prospettazione.

• art. 2 l. 241/1990

  Invocato con riferimento agli obblighi di conclusione del procedimento; la relativa censura è stata respinta.

• art. 7 l. 241/1990

  Invocato per la mancata comunicazione di avvio del procedimento; la censura partecipativa è stata ritenuta comunque non invalidante.

• art. 10 l. 241/1990

  Invocato per le garanzie partecipative e difensive; il TAR ha ritenuto applicabile l'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

• art. 3 l. 241/1990

  Invocato per il difetto di motivazione; il TAR ha ritenuto legittima la motivazione fondata sulla continuità della raccolta, sulle circolari ADM e sulla disciplina convenzionale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La violazione partecipativa, anche ove sussistente, è stata considerata meramente formale perché, dati la continuità della raccolta e il quadro convenzionale e regolatorio, ADM non avrebbe potuto adottare una decisione diversa.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Richiamato nell'epigrafe per la domanda connessa all'azione avverso il silenzio, non esaminata nel merito per mancata riassunzione.

Massime di principio

• Nel rapporto amministrativo tra l'amministrazione concedente e il concessionario del servizio pubblico di raccolta del gioco lecito, le controversie privatistiche tra concessionario e gestore di sala non impongono di per sé all'amministrazione l'annullamento o la revoca dei titoli autorizzativi del concessionario.
• Quando la raccolta di gioco prosegue senza interruzione, la prevalenza dell'interesse pubblico alla continuità del servizio può giustificare il mantenimento dei titoli autorizzativi, se la disciplina concessoria e le circolari applicabili non prevedono la revoca o l'annullamento in assenza di interruzione dell'attività.
• La sentenza civile provvisoriamente esecutiva resa in una controversia tra concessionario e gestore di sala non produce automaticamente effetti conformativi nei confronti dell'amministrazione concedente, estranea a quel giudizio, né impone necessariamente la caducazione dei titoli amministrativi del concessionario.
• La violazione delle garanzie partecipative non determina l'annullamento del provvedimento quando l'amministrazione dimostri che, alla luce della disciplina applicabile e dei fatti accertati, il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• La mancata riassunzione del ricorso introduttivo originariamente proposto contro il silenzio, quando venga riassunto soltanto il ricorso per motivi aggiunti, comporta l'estinzione del giudizio relativo all'azione avverso il silenzio.

Come è indicizzato