Cassazione Civile, Ordinanza n. 23051/2026 del 10/07/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da una società nei confronti di un'azienda sanitaria locale per il saldo di forniture di prodotti sanitari. L'ente pubblico ha proposto opposizione, sostenendo l'assenza di un valido contratto scritto e la conseguente nullità del rapporto; il tribunale ha accolto l'opposizione e la corte d'appello ha confermato. La società ha quindi proposto ricorso per cassazione articolando cinque motivi: 1) violazione della disciplina sulla forma dei contratti pubblici, deducendo che il contratto si sarebbe comunque formato mediante scambio di atti scritti distinti (ordini di servizio dell'ente, bolla di consegna e fatture), richiamando la giurisprudenza che ammette la conclusione non contestuale del contratto pubblico; 2) violazione della disciplina sui contratti della P.A. e della normativa sopravvenuta sul punto, sostenendo che la nullità per difetto di forma sarebbe stata introdotta solo dopo il 2012 e non fosse applicabile ratione temporis; 3) ulteriore violazione della stessa normativa e del limite temporale delle leggi, per censurare l'estensione retroattiva della sanzione di nullità; 4) violazione della disciplina sulla rappresentanza dell'ente sanitario, contestando che la proposta contrattuale non fosse sottoscritta dal direttore generale, e sostenendo che il dirigente competente potesse validamente impegnare l'ente; 5) violazione dell'art. 1226 c.c. in relazione al rigetto della domanda subordinata di arricchimento senza causa, assumendo che, provato l'an dell'arricchimento, il quantum avrebbe dovuto essere liquidato equitativamente. La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibili il primo e il quarto motivo e infondati il secondo, il terzo e il quinto, rilevando da un lato il difetto di autosufficienza per mancata trascrizione dei documenti richiamati, dall'altro la persistente necessità della forma scritta ad substantiam per i contratti conclusi da organismi di diritto pubblico e l'insussistenza, nel caso concreto, di una prova idonea del contratto scritto e dell'impoverimento patrimoniale richiesto per l'azione di arricchimento.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente rigettato. La Corte ha ritenuto inammissibili i motivi fondati su presunti atti scritti e sulla spendita di poteri contrattuali del dirigente, per mancata trascrizione dei documenti e perché la tesi presupponeva una conclusione del contratto per facta concludentia non ammissibile. Ha inoltre ritenuto infondati i motivi sulla disciplina temporale della nullità, affermando che già prima della novella del 2012 la contrattazione della P.A. richiedeva la forma scritta ad substantiam, non surrogabile da comportamenti attuativi, e che la nullità discendeva dalla violazione di norme imperative e delle regole pubblicistiche di scelta del contraente. È stato anche respinto il motivo sull'arricchimento senza causa, perché, pur essendo astrattamente ammissibile la liquidazione equitativa del danno, nel caso concreto mancava la prova specifica della diminuzione patrimoniale e dei relativi costi/esborsi; la Corte ha rilevato inoltre che la sentenza di merito aveva persino messo in dubbio l'effettiva esecuzione delle prestazioni. La ricorrente è stata condannata alle spese e al pagamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 366 n. 6 c.p.c.

  Il ricorso per cassazione deve contenere la trascrizione o quantomeno l'indicazione puntuale dei documenti posti a fondamento del motivo, altrimenti il motivo è inammissibile per difetto di autosufficienza.

• art. 360, primo comma, n. 3, c.p.c.

  La violazione di legge deve essere specificamente dedotta in relazione alla norma ritenuta erroneamente applicata dalla sentenza impugnata.

• art. 1327 c.c.

  Non è applicabile ai contratti della P.A. soggetti a forma scritta ad substantiam quando la conclusione del rapporto venga prospettata per inizio di esecuzione o comportamenti concludenti.

• art. 1418, primo comma, c.c.

  La violazione delle norme imperative che disciplinano scelta del contraente e forma del contratto pubblico determina la nullità del contratto.

• art. 11, comma 13, d.lgs. n. 163/2006

  La disposizione va letta, secondo la giurisprudenza richiamata, nel senso che per i contratti della P.A. è richiesta la forma scritta ad substantiam; la nullità discende dalla violazione già prima della novella del 2012.

• art. 6, comma 3, d.l. n. 179/2012 conv. in L. n. 221/2012

  La novella ha espresso la sanzione di nullità, ma la Corte afferma che la nullità era già desumibile dalla disciplina previgente e dalla giurisprudenza costante.

• art. 17 r.d. n. 2440/1923

  I contratti a trattativa privata con la P.A. possono essere conclusi mediante scrittura privata o obbligazione apposta al capitolato, ma sempre in forma scritta; è ammissibile la formazione del vincolo mediante atti scritti separati purché riconducibili a un unico testo negoziale.

• art. 16 r.d. n. 2440/1923

  I contratti della P.A. sono stipulati da un pubblico ufficiale delegato e ricevuti da un funzionario rogante; la forma pubblica amministrativa è una delle modalità tipiche di stipulazione.

• art. 3, comma 1-bis, d.lgs. n. 502/1992

  L'azienda sanitaria, pur operando con strumenti privatistici, resta organismo di diritto pubblico/amministrazione aggiudicatrice soggetta alle regole pubblicistiche di scelta del contraente e forma del contratto.

• art. 2041 c.c.

  L'azione di arricchimento senza causa è ammissibile solo in presenza di un effettivo impoverimento patrimoniale dell'attore nei limiti dell'arricchimento altrui.

• art. 1226 c.c.

  La liquidazione equitativa è possibile solo dopo l'accertamento dell'esistenza del pregiudizio e quando la sua esatta quantificazione sia oggettivamente difficile; non supplisce alla mancanza di prova degli elementi essenziali del danno o dell'impoverimento.

• art. 13 comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  In caso di rigetto del ricorso, è dovuto l'ulteriore importo a titolo di contributo unificato se previsto.

Massime di principio

• Nei contratti stipulati dalla pubblica amministrazione la forma scritta ad substantiam è requisito indefettibile: il contratto è nullo se non risulta consacrato in atti scritti riconducibili all'ente, non essendo sufficienti comportamenti meramente attuativi o l'esecuzione della prestazione.
• La conclusione del contratto pubblico può avvenire anche mediante atti scritti separati, purché da essi emerga in modo univoco l'incontro delle volontà e il contenuto negoziale; spetta però a chi invoca il contratto dimostrarne documentalmente l'esistenza secondo il principio di autosufficienza del ricorso.
• La disciplina della forma scritta nei contratti pubblici prevale sull'idea di perfezionamento del contratto per facta concludentia o per inizio di esecuzione: l'art. 1327 c.c. non opera quando la legge impone la forma scritta ad substantiam.
• La sanzione di nullità per difetto di forma nei contratti pubblici non dipende soltanto da una previsione espressa sopravvenuta, ma può risultare già dalla disciplina previgente letta alla luce della funzione pubblicistica della forma, posta a tutela della legalità, del controllo e dell'imparzialità dell'azione amministrativa.
• L'azione di arricchimento senza causa richiede prova specifica dell'impoverimento dell'attore e della correlazione con l'arricchimento del convenuto; la liquidazione equitativa del quantum non può sostituire la mancata dimostrazione dei costi, degli esborsi o delle altre utilità patrimoniali perdute.

Come è indicizzato