Sentenza n. 2837/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Cartour aveva chiesto, in via principale, il riconoscimento dell'autoproduzione del servizio di pilotaggio e, in via subordinata, l'implementazione delle misure necessarie per consentire il pilotaggio tramite VHF, prospettando l'utilizzabilità di telecamere, radar e sistemi di radiotrasmissione. L'amministrazione aveva respinto l'istanza subordinata ritenendo che, in assenza di un'idonea torre dei piloti capace di garantire la visibilità diretta dello specchio acqueo, il pilotaggio VHF non fosse compatibile con le esigenze di sicurezza del porto e della navigazione. In appello la società ha dedotto: omissione dell'esame delle osservazioni procedimentali; violazione degli artt. 2, 3 e 10-bis l. 241/1990; violazione degli artt. 86 cod. nav. e 102 reg. cod. nav.; violazione dell'art. 14, commi 1-bis e 1-ter, l. 84/1994; violazione dell'art. 41 Cost. e del principio di proporzionalità; carenza di motivazione e di istruttoria; eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, travisamento dei fatti, errore nei presupposti e disparità di trattamento. L'appellante ha sostenuto che la Capitaneria non avrebbe svolto un autonomo approfondimento, avrebbe recepito le valutazioni della Corporazione Piloti, portatrice di un interesse economico contrario alla riduzione delle tariffe derivante dal pilotaggio VHF, e avrebbe erroneamente ritenuto decisiva l'assenza della torre dei piloti. Ha inoltre contestato la sentenza di primo grado per avere ricondotto la valutazione alla discrezionalità tecnica senza esaminare adeguatamente tali censure.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR Campania, sezione staccata di Salerno, è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha esaminato prioritariamente il motivo relativo all'asserita irragionevolezza e carenza istruttoria. La verificazione disposta in appello ha accertato, sulla base dell'esame delle caratteristiche infrastrutturali, morfologiche, meteomarine e operative del porto e di un sopralluogo, che le criticità ostative al pilotaggio VHF non erano superabili nelle condizioni esistenti. Sono state rilevate variabilità delle condizioni meteomarine, fenomeni ondosi, congestione e compresenza di traffici eterogenei, presenza di naviglio minore non cooperante e assenza di strutture idonee a garantire al pilota una visibilità diretta, completa e continuativa dei bacini e delle aree prospicienti l'imboccatura. La relazione ha ritenuto che la percezione diretta del pilota a bordo, anche degli effetti combinati di vento, corrente, moto ondoso e traffico, fosse essenziale e non surrogabile mediante sistemi tecnologici o una control room. Il Collegio ha condiviso tali conclusioni, ritenendo il diniego espressione legittima della discrezionalità tecnica, proporzionata, logica e coerente con le esigenze primarie di sicurezza della navigazione e delle operazioni portuali. Il confronto con altri porti nei quali il pilotaggio VHF era ammesso è stato ritenuto non decisivo, dovendo la valutazione tener conto delle specificità locali. È stato inoltre respinto il motivo relativo alle osservazioni procedimentali e al difetto di istruttoria: l'istruttoria amministrativa, corroborata dalla verificazione, è stata ritenuta approfondita e idonea; le osservazioni del privato costituiscono un apporto collaborativo e non impongono una confutazione analitica, essendo sufficiente che siano esaminate e ragionevolmente ritenute incompatibili con gli interessi pubblici posti a fondamento del provvedimento. Le spese di giudizio sono state compensate, mentre quelle della verificazione sono state poste a carico dell'appellante per gli importi indicati nel dispositivo.

Norme richiamate

• art. 92 cod. nav.

  Individua il servizio tecnico-nautico di pilotaggio come assistenza prestata da un esperto dei luoghi al comandante della nave per la determinazione della rotta e delle manovre nelle acque portuali.

• art. 127 reg. cod. nav.

  Disciplina, secondo la ricostruzione della sentenza, la modalità tradizionale di prestazione del pilotaggio mediante salita del pilota a bordo della nave.

• art. 131 reg. cod. nav.

  Richiamato insieme all'art. 127 reg. cod. nav. per la modalità ordinaria di prestazione del servizio di pilotaggio con presenza fisica del pilota a bordo.

• art. 14, comma 1-bis, l. 84/1994

  i servizi tecniconautici di pilotaggio, rimorchio, ormeggio e battellaggio sono servizi di interesse generale atti a garantire nei porti, ove essi sono istituiti, la sicurezza della navigazione e dell’approdo. Per il pilotaggio l’obbligatorietà è stabilita con decreto del Ministro dei trasporti e della navigazione

  Qualifica il pilotaggio come servizio di interesse generale finalizzato alla sicurezza della navigazione e dell'approdo e rimette al decreto ministeriale la disciplina dell'obbligatorietà.

• art. 14, comma 1-ter, l. 84/1994

  nei porti sede di Autorità portuale la disciplina e l’organizzazione dei servizi di cui al comma 1-bis sono stabilite dall’Autorità marittima di intesa con l’Autorità portuale. In difetto di intesa provvede il Ministro dei trasporti e della navigazione

  Attribuisce all'Autorità marittima, d'intesa con l'Autorità portuale, la disciplina e organizzazione dei servizi tecnico-nautici nei porti sede di Autorità portuale.

• art. 86 cod. nav.

  Richiamato tra le norme dedotte dall'appellante in relazione alla disciplina del pilotaggio; la sentenza non sviluppa una specifica interpretazione autonoma della disposizione.

• art. 102 reg. cod. nav.

  Richiamato tra le norme dedotte dall'appellante in relazione alla disciplina del pilotaggio; la sentenza non sviluppa una specifica interpretazione autonoma della disposizione.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dall'appellante con riferimento all'obbligo di motivazione; il giudice ha ritenuto adeguata la motivazione del diniego alla luce dell'istruttoria tecnica svolta.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato dall'appellante in relazione all'esame delle osservazioni procedimentali; il giudice ha escluso che fosse necessaria una confutazione dettagliata delle osservazioni, una volta esaminate e ragionevolmente disattese.

Massime di principio

• La decisione sull'introduzione del pilotaggio in modalità VHF, quando dipende dalle caratteristiche morfologiche, infrastrutturali, meteomarine e operative dello specifico porto e dalle esigenze di sicurezza della navigazione, rientra nella discrezionalità tecnica dell'Autorità marittima ed è sindacabile dal giudice amministrativo nei limiti della manifesta incoerenza, illogicità, erroneità o irragionevolezza, senza sostituzione del giudizio tecnico-amministrativo con quello giudiziale.
• La sicurezza della navigazione e dell'approdo costituisce la finalità primaria dei servizi tecnico-nautici di pilotaggio; le caratteristiche tecniche delle navi interessate e la disponibilità di apparati tecnologici avanzati rappresentano condizioni eventualmente necessarie, ma non sono sufficienti a dimostrare la praticabilità del pilotaggio VHF se le condizioni oggettive del porto non garantiscono un livello di sicurezza equivalente a quello del pilotaggio tradizionale con presenza fisica del pilota a bordo.
• La valutazione della praticabilità di una modalità alternativa di pilotaggio deve essere compiuta con riferimento alla specificità concreta del singolo porto; l'autorizzazione o la diversa disciplina adottata in altri scali non dimostra, da sola, l'illegittimità del diniego relativo a uno scalo caratterizzato da differenti condizioni morfologiche, infrastrutturali, meteomarine e operative.
• Nell'esercizio della discrezionalità tecnica, un'istruttoria che esamini le condizioni strutturali e operative del porto, le condizioni meteomarine, la visibilità disponibile, la tipologia e congestione dei traffici e l'effettiva capacità delle soluzioni tecnologiche prospettate di assicurare la sicurezza può fondare legittimamente il diniego dell'istanza.
• Le osservazioni presentate dal privato nel procedimento costituiscono un apporto collaborativo alla formazione della decisione e non impongono una confutazione analitica di ogni argomento; è sufficiente che risultino esaminate e ragionevolmente disattese in quanto incompatibili con gli interessi pubblici e con le valutazioni tecniche poste a fondamento del provvedimento.

Come è indicizzato