Sentenza n. 925/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno dedotto, anzitutto, l’invasione della competenza legislativa statale in materia di ordinamento civile e la violazione del diritto di proprietà, sostenendo che il regolamento comunale avrebbe introdotto una larvata espropriazione senza indennizzo e un divieto assoluto di nuove locazioni brevi nel centro storico Unesco. Hanno inoltre dedotto la violazione delle competenze statali in materia di tutela dei beni culturali e dei principi fondamentali sul governo del territorio, nonché il contrasto con la libertà di iniziativa economica, i principi di proporzionalità e non discriminazione, la direttiva 2006/123/CE, gli artt. 49 e 56 TFUE e gli artt. 15 e seguenti della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Con il secondo motivo hanno denunciato la violazione dell’art. 59 della legge regionale Toscana n. 61/2024, la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza e l’eccesso di potere per erroneità della motivazione e carenza o erroneità dell’istruttoria, contestando il contingentamento delle attività nel centro storico. Con il terzo motivo hanno contestato il regime autorizzatorio, gli standard qualitativi e dimensionali e i poteri di sospensione e decadenza previsti dal regolamento, deducendo sproporzione, carenza di base legale e illegittimità delle previsioni sanzionatorie. Con il quarto motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 11 delle preleggi, del principio tempus regit actum, del legittimo affidamento, del principio di irretroattività e dell’art. 59 della legge regionale, contestando l’applicazione della disciplina transitoria alle attività già avviate. Il ricorso comprendeva anche la domanda cautelare, alla quale i ricorrenti hanno rinunciato in corso di causa.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto legittimo il regolamento comunale quale attuazione dell’art. 59 della legge regionale Toscana n. 61/2024, disposizione già scrutinata e ritenuta costituzionalmente legittima dalla Corte costituzionale con sentenza n. 186/2025. La disciplina regionale e comunale incide prevalentemente sulle materie del turismo e del governo del territorio, oltre a perseguire finalità di valorizzazione dei beni culturali, senza invadere l’ordinamento civile: la regolazione amministrativa dell’attività turistica, purché precedente ed esterna al contratto di locazione, è distinta dalla disciplina negoziale riservata allo Stato. Il regime autorizzatorio è compatibile con la direttiva 2006/123/CE perché giustificato da motivi imperativi di interesse generale, quali la tutela dell’ambiente urbano, la preservazione del tessuto sociale, la disponibilità di alloggi a prezzi accessibili, l’equilibrio tra offerta abitativa e ricettiva e la corretta fruizione del patrimonio storico e culturale. La durata quinquennale dell’autorizzazione è legittima sia per il contingentamento del numero dei titoli sia per l’esigenza di monitorare un fenomeno in evoluzione; è legittima anche la decadenza per mancato esercizio dell’attività per oltre dodici mesi, sebbene la relativa censura sia stata ritenuta priva di interesse attuale in assenza di un provvedimento decadenziale concreto. Il limite previsto per il centro storico Unesco non costituisce un divieto assoluto, ma un contingentamento rapportato alle unità immobiliari già regolarmente destinate alla locazione breve nel 2024. La scelta comunale è stata ritenuta adeguatamente istruita e motivata sulla base dei dati relativi ai residenti, alla consistenza delle strutture ricettive e dei posti letto e all’impatto delle locazioni brevi sulla residenzialità. Il TAR ha comunque osservato che, in assenza di un diniego di autorizzazione, l’interesse a contestare il contingente è eventuale e ipotetico. Gli standard qualitativi sono stati ritenuti legittimi perché previsti dall’art. 59 della legge regionale o meramente ricognitivi di obblighi già derivanti da fonti statali e comunali; i requisiti dimensionali sono stati considerati ragionevoli e funzionali alla qualità dell’accoglienza e alla tutela del patrimonio abitativo. Le disposizioni sanzionatorie sono state dichiarate non immediatamente lesive e quindi non autonomamente impugnabili in assenza di un provvedimento applicativo. La disciplina transitoria è stata ritenuta conforme all’art. 59, comma 7, della legge regionale, poiché salvaguarda le attività già avviate entro il 31 dicembre 2024; la censura di retroattività è stata inoltre ritenuta infondata e, per la parte non supportata da una concreta allegazione lesiva, inammissibile. Le spese sono state compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  I comuni, nell’ambito del regolamento di cui al comma 1, stabiliscono disposizioni transitorie volte ad assicurare un’attuazione graduale dei criteri e dei limiti previsti dal presente articolo. Tali disposizioni, in fase di prima attuazione del regolamento, escludono dall’applicazione dei medesimi limiti, per un periodo non inferiore a tre anni e non superiore a cinque anni, gli immobili e le unità immobiliari già destinati, nel corso dell’anno 2024, all’attività di locazione breve, in conformità alla normativa vigente.

  Attribuisce ai Comuni capoluogo e ai Comuni a più alta densità turistica la facoltà di individuare aree soggette a criteri e limiti specifici, introdurre un’autorizzazione preventiva quinquennale, contingentare le autorizzazioni e stabilire standard qualitativi e dimensionali, nel rispetto delle finalità di turismo sostenibile, tutela del tessuto sociale e disponibilità di alloggi a lungo termine. Impone inoltre una disciplina transitoria graduale a tutela delle attività già avviate nel 2024.

• art. 9 direttiva 2006/123/CE

  Un regime di autorizzazione preventiva per un’attività di servizi è ammissibile se non discriminatorio, giustificato da un motivo imperativo di interesse generale e proporzionato, cioè non sostituibile con una misura meno restrittiva idonea a conseguire lo stesso obiettivo.

• art. 10 direttiva 2006/123/CE

  I criteri per il rilascio delle autorizzazioni devono essere non discriminatori, giustificati da un motivo imperativo di interesse generale, proporzionati, chiari, inequivocabili, oggettivi, previamente pubblicizzati, trasparenti e accessibili.

• art. 11 direttiva 2006/123/CE

  La durata dell’autorizzazione è normalmente illimitata, ma può essere limitata quando il numero dei titoli disponibili è contingentato o quando una durata determinata è giustificata da un motivo imperativo di interesse generale.

• art. 19 d.lgs. n. 59/2010

  Recepisce le regole europee sulla durata delle autorizzazioni e sulle ipotesi eccezionali di durata limitata, sospensione o decadenza.

• art. 117, comma 2, lett. l), Cost.

  La disciplina comunale non invade l’ordinamento civile perché regola profili amministrativi e turistici precedenti ed esterni al contratto di locazione, senza disciplinare l’attività negoziale o i suoi effetti.

• art. 832 c.c.

  La facoltà di destinare un immobile a locazione turistica breve non costituisce elemento essenziale del diritto di proprietà; la proprietà può quindi essere conformata mediante limitazioni amministrative ragionevoli e proporzionate.

• art. 42 Cost.

  Il contingentamento delle locazioni turistiche brevi è stato qualificato come conformazione amministrativa della proprietà, non come espropriazione sostanziale, sicché non è dovuto indennizzo.

• art. 13-ter d.l. n. 145/2023, convertito

  Le prescrizioni regolamentari su prevenzione incendi, conformità degli impianti, dispositivi di rilevazione, estintori ed esposizione del CIN sono state ritenute prevalentemente ricognitive di obblighi già vigenti.

• art. 109 TULPS

  Giustifica le prescrizioni relative all’identificazione degli ospiti e ai limiti per key box o dispositivi analoghi.

• art. 24 d.P.R. n. 380/2001

  I requisiti dimensionali regolamentari sono stati valutati alla luce dei parametri ordinari di agibilità e delle deroghe transitorie previste per gli alloggi monostanza.

• d.m. 5 luglio 1975

  Costituisce la fonte dei parametri ordinari sulle superfici minime e sui requisiti igienico-sanitari degli alloggi, richiamati dal regolamento comunale.

• art. 19 l.r. Toscana n. 65/2014

  Disciplina l’efficacia degli strumenti urbanistici comunali dopo la pubblicazione dell’avviso di approvazione.

• art. 11 preleggi

  La censura di irretroattività è stata respinta perché il regolamento attua una disciplina regionale vigente e, in concreto, non è stata allegata una specifica lesione derivante da applicazione retroattiva.

Massime di principio

• La disciplina amministrativa delle locazioni turistiche brevi, quando regola l’avvio e l’esercizio dell’attività e resta precedente ed esterna al contratto di locazione, rientra prevalentemente nelle materie regionali del turismo e del governo del territorio e non invade la competenza statale sull’ordinamento civile.
• Un regime autorizzatorio preventivo per le locazioni turistiche brevi è compatibile con la direttiva 2006/123/CE quando è non discriminatorio, giustificato da motivi imperativi di interesse generale — quali la tutela dell’ambiente urbano, la preservazione del tessuto sociale, la disponibilità di alloggi accessibili e la tutela del patrimonio storico-culturale — e proporzionato agli obiettivi perseguiti.
• Il contingentamento delle autorizzazioni per le locazioni turistiche brevi può essere legittimamente stabilito per specifiche zone caratterizzate da particolare pressione turistica e abitativa, purché fondato su un’istruttoria attendibile, su una motivazione concreta riferita al territorio interessato e su un rapporto ragionevole tra misura e finalità pubbliche.
• La limitazione amministrativa della possibilità di destinare un immobile a locazione turistica breve costituisce conformazione del diritto di proprietà, e non espropriazione sostanziale, quando il proprietario conserva la possibilità di utilizzare il bene per altre destinazioni lecite, tra cui la locazione non turistica o l’attività ricettiva consentita.
• Le norme regolamentari generali e astratte, comprese quelle sanzionatorie, non sono immediatamente impugnabili se non producono una lesione concreta e attuale; devono essere contestate insieme al provvedimento applicativo che rende attuale la lesione. Analogamente, l’interesse a contestare un contingente autorizzatorio è attuale, di regola, quando l’interessato abbia subito un diniego o un concreto pregiudizio applicativo.
• Gli standard qualitativi e dimensionali imposti dal regolamento comunale sono legittimi se trovano base nella legge regionale o si limitano a richiamare obblighi già previsti da fonti statali, edilizie, igienico-sanitarie o di pubblica sicurezza, e se risultano ragionevolmente collegati alla qualità dell’accoglienza, alla tutela del tessuto sociale e alla disponibilità di alloggi destinati alla residenza.

Come è indicizzato