Sentenza n. 170/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda l'accesso richiesto da una società operante nel settore della gestione di impianti per spettacoli ed eventi alla SCIA o ad altro titolo edilizio relativo alla realizzazione di una nuova Arena, al Piano Economico Finanziario aggiornato presentato dalla proprietaria dell'opera e al parere comunale reso sul PEF. La richiedente aveva già proposto un'istanza, respinta per mancata dimostrazione dell'interesse concreto, diretto e attuale. Con una seconda istanza aveva precisato che l'accesso era esercitato ai sensi dell'art. 24, comma 7, l. 241/1990, per esigenze difensive connesse a giudizi amministrativi pendenti sugli atti urbanistici e amministrativi relativi all'Arena, e aveva invocato anche l'accesso civico documentale. Il Comune aveva inizialmente accolto l'istanza, ma, dopo l'opposizione della società proprietaria dell'opera, aveva revocato tale determinazione. Il TAR aveva annullato la revoca e limitato l'ostensione al parere comunale del 5 aprile 2023 e agli eventuali atti comunali di verifica. In appello, la società controinteressata ha dedotto l'erroneità della sentenza quanto alla ritenuta ammissibilità della reiterata istanza, sostenendo che essa fosse una riproposizione del precedente diniego, nonché la genericità, la natura esplorativa e l'assenza di strumentalità della richiesta. Ha inoltre censurato l'ammissione dell'accesso al parere, la mancata tutela dei segreti industriali e commerciali contenuti nel PEF e nel progetto, l'omessa applicazione dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 e l'omessa pronuncia sul motivo relativo all'accesso civico generalizzato. Nel corso del giudizio le parti appellate hanno dedotto la sopravvenuta carenza di interesse, poiché l'accesso era stato ormai eseguito, mentre l'appellante ha insistito per una pronuncia sull'inesistenza del diritto di accesso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR, compensando le spese. Ha ritenuto ammissibile il ricorso di primo grado contro la revoca perché la seconda istanza non costituiva una mera reiterazione della prima: essa conteneva elementi nuovi, consistenti nella specificazione dell'interesse difensivo, nella precisa individuazione degli atti richiesti, nella dimostrazione del collegamento territoriale e nella deduzione anche dell'accesso civico. Ha escluso altresì la genericità e il difetto di strumentalità della domanda. Nel merito, richiamando l'Adunanza plenaria n. 4 del 2021, ha affermato che, nell'accesso difensivo, né l'amministrazione detentrice né il giudice chiamato a decidere sull'accesso devono valutare anticipatamente l'ammissibilità, l'influenza o la decisività dei documenti nel giudizio per il quale sono richiesti. Tale valutazione spetta al giudice del giudizio principale, salvo l'ipotesi di evidente e assoluta mancanza di collegamento, tale da rendere l'accesso pretestuoso o temerario. Nel caso concreto il collegamento funzionale tra il parere del 5 aprile 2023, inserito nella sequenza procedimentale relativa all'Arena, e le esigenze difensive nei giudizi pendenti era sufficientemente rappresentato e comprovato. Non risultava inoltre dimostrato che il parere contenesse segreti industriali o dati sensibili non ostensibili. Le cautele disposte dal TAR sono state ritenute idonee a bilanciare le esigenze difensive della richiedente e gli interessi di riservatezza della controinteressata. La richiesta di declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse non è stata accolta espressamente, poiché il Collegio ha definito l'appello nel merito.

Norme richiamate

• art. 116 d.lgs. 104/2010

  Disciplina il rito per la tutela giurisdizionale del diritto di accesso ai documenti amministrativi.

• art. 24, comma 6, lett. d), l. 241/1990

  la riservatezza di persone fisiche e di persone giuridiche, con particolare riferimento agli interessi ... finanziario, industriale e commerciale di cui siano in concreto titolari

  Consente limitazioni all'accesso per esigenze di riservatezza economica, industriale e commerciale, che devono essere concretamente valutate e bilanciate con gli interessi contrapposti.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  comunque ai richiedenti l'accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici

  L'accesso difensivo prevale, in presenza dei relativi presupposti, sulle esigenze di riservatezza, senza che l'amministrazione o il giudice dell'accesso debbano anticipare la valutazione di ammissibilità o decisività del documento nel giudizio principale.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. 33/2013

  Sono stati invocati dalla richiedente quale ulteriore fondamento della domanda di accesso civico, insieme all'accesso documentale.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  È stato richiamato per la riproposizione in appello delle questioni assorbite o non esaminate dal giudice di primo grado.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  È stato invocato dall'appellante in relazione alla rilevanza dei vizi procedimentali, ma il Consiglio di Stato non ne ha accolto la censura.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990, come interpretato da Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 18 marzo 2021, n. 4

  Nel giudizio sull'accesso difensivo non compete all'amministrazione o al giudice dell'accesso verificare ex ante l'ammissibilità, l'influenza o la decisività del documento nel giudizio principale; è sufficiente un collegamento non meramente apparente, salvo l'assoluta e radicale assenza di collegamento o l'uso pretestuoso dell'istituto.

Massime di principio

• La reiterazione di un'istanza di accesso non è inammissibile quando la nuova domanda introduca elementi sostanziali prima mancanti, quali la specificazione dell'interesse concreto e attuale, l'individuazione precisa dei documenti, la rappresentazione del collegamento con un giudizio pendente o l'invocazione di un diverso titolo di accesso.
• Nell'accesso difensivo, il richiedente deve rappresentare un collegamento funzionale tra i documenti richiesti e la cura o difesa di propri interessi giuridici; non è invece necessario dimostrare anticipatamente che i documenti siano certamente ammissibili, influenti o decisivi nel giudizio principale.
• L'amministrazione detentrice e il giudice investito della domanda di accesso non possono sostituirsi al giudice del giudizio principale nella valutazione della rilevanza probatoria dei documenti richiesti. Possono negare l'accesso per difetto di strumentalità soltanto quando il collegamento con le esigenze difensive sia evidentemente e assolutamente inesistente, oppure quando l'istanza abbia carattere pretestuoso o temerario.
• La tutela dei segreti industriali, commerciali e degli altri interessi di riservatezza deve essere concretamente dimostrata e bilanciata con il diritto di accesso difensivo; la mera allegazione della natura riservata del documento non è sufficiente a escluderne l'ostensione.
• Un parere amministrativo inserito nella sequenza procedimentale relativa a un'opera o a un intervento oggetto di un giudizio pendente può presentare un collegamento funzionale con le esigenze difensive del richiedente, anche quando la sua rilevanza nel giudizio principale debba essere valutata successivamente dal giudice competente.

Come è indicizzato