Sentenza n. 689/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento della Soprintendenza che, nell’ambito di un’istanza di condono edilizio relativa a un cambio di destinazione d’uso da deposito a civile abitazione con lieve ampliamento di un fabbricato sito in area sottoposta a vincolo paesaggistico, ha negato l’accertamento della compatibilità paesaggistica e ordinato la rimessione in pristino. La ricorrente ha dedotto, tra l’altro, la maturazione del silenzio-assenso previsto dalla normativa regionale e dall’art. 17-bis l. 241/1990; la necessità di un intervento in autotutela; l’inefficacia vincolante del parere tardivo; l’omesso preavviso di rigetto; l’illegittimità e l’inidoneità motivazionale del richiamo alla circolare assessoriale n. 2 del 30 dicembre 2022; l’erronea interpretazione dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, conv. l. 326/2003, sostenendo che la sanatoria sarebbe preclusa soltanto in presenza di vincoli di inedificabilità assoluta; la riconducibilità dell’intervento ai cosiddetti micro-abusi, privi di impatto paesaggistico; e l’incompetenza della Soprintendenza ad adottare l’ordine di rimessione in pristino. La parte interveniente ad adiuvandum, promissaria acquirente dell’immobile, ha svolto difese analoghe. Le amministrazioni hanno sostenuto che l’intervento, ricadendo in area vincolata e comportando ampliamento, cambio di destinazione d’uso, creazione di volume e superficie utile in senso paesaggistico, non fosse sanabile; che il diniego fosse vincolato; che non fosse necessario il preavviso di rigetto; che non si fosse formato alcun silenzio-assenso e che fosse legittima la motivazione per relationem mediante rinvio alla circolare.

La decisione

Il TAR ha ritenuto infondate le censure rivolte contro il diniego di compatibilità paesaggistica. In base all’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, conv. l. 326/2003, la sanatoria di opere abusive realizzate in area vincolata presuppone congiuntamente che le opere siano anteriori all’imposizione del vincolo, conformi alle prescrizioni urbanistiche, riconducibili alle tipologie minori di abuso 4, 5 o 6 dell’allegato 1 e assistite dal parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo. Nel caso concreto, l’intervento comportava creazione di nuovi volumi e superfici paesaggisticamente rilevanti, oltre a un cambio di destinazione d’uso tra categorie edilizie non omogenee, con incidenza sul carico urbanistico; pertanto non era riconducibile a un abuso sanabile. Ai fini paesaggistici il divieto di incremento volumetrico riguarda qualsiasi nuovo volume, inclusi i volumi tecnici, interrati o pertinenziali, mentre la superficie utile va intesa in senso ampio, comprendendo ogni superficie calpestabile o comunque sfruttabile idonea a modificare stabilmente l’assetto del territorio. Non si è formato il silenzio-assenso: l’art. 46, comma 2, l.r. 17/2004 è stato ritenuto non più vigente per effetto della disciplina successiva che esclude il silenzio-assenso nei procedimenti concernenti il patrimonio culturale e paesaggistico; inoltre l’art. 29 l.r. 7/2019 esclude i procedimenti concernenti ambiente e tutela del paesaggio. Quanto all’art. 17-bis l. 241/1990 e all’art. 30 l.r. 7/2019, il TAR ha osservato che tali disposizioni presuppongono la trasmissione, da parte dell’amministrazione procedente, dello schema di provvedimento e della relativa documentazione all’amministrazione chiamata alla co-decisione; tale trasmissione non risultava avvenuta e comunque non è prevista dalla speciale disciplina del condono. Il diniego era atto vincolato, sicché non erano necessari una specifica ponderazione dell’interesse pubblico, una comparazione con gli interessi privati, il preavviso di rigetto o una più ampia motivazione. La motivazione per relationem mediante richiamo alla circolare assessoriale è stata ritenuta sufficiente ai sensi dell’art. 3, comma 3, l. 241/1990. Il ricorso è stato invece accolto limitatamente all’ordine di rimessione in pristino: nel procedimento di condono il Comune conserva la competenza a definire formalmente l’istanza e, in caso di diniego, ad adottare il successivo ordine di demolizione secondo l’art. 31 d.P.R. 380/2001. La Soprintendenza, intervenendo quale autorità preposta alla tutela del vincolo mediante un parere vincolante, non disponeva del potere di definire il procedimento di condono né di ordinare direttamente la riduzione in pristino. Il provvedimento è stato quindi annullato nella sola parte relativa all’ordine di rimessione in pristino. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, conv. l. 326/2003

  Sono sanabili le opere abusive realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli purché ricorrano congiuntamente determinate condizioni.

  La sanatoria in area vincolata è ammessa soltanto se ricorrono congiuntamente anteriorità del vincolo, conformità urbanistica, riconducibilità dell’opera alle tipologie minori di abuso e parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo.

• art. 32 l. 47/1985

  Qualora l'Amministrazione non esprima il parere nel termine di centottanta giorni, si forma il silenzio-rifiuto.

  La speciale disciplina del condono contempla, per le opere non escluse dalla sanatoria, il silenzio-rifiuto e non un silenzio-assenso generalizzato; per le opere non suscettibili di sanatoria non può formarsi il silenzio-assenso.

• art. 46, comma 2, l.r. 17/2004

  La disposizione regionale sul silenzio-assenso nei procedimenti di condono è stata ritenuta non più vigente, in quanto incompatibile con la successiva esclusione del silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico.

• art. 29, comma 2, l.r. 7/2019

  La disciplina regionale esclude dal proprio ambito applicativo gli atti e i procedimenti riguardanti l’ambiente e la tutela del paesaggio.

• art. 17-bis l. 241/1990

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni presuppone la trasmissione all’amministrazione chiamata alla co-decisione dello schema di provvedimento e della relativa documentazione; in assenza di tale trasmissione il termine non decorre.

• art. 30 l.r. 7/2019

  La disciplina regionale del silenzio-assenso nei rapporti tra amministrazioni opera alle condizioni previste dalla norma, compresa la trasmissione dello schema di provvedimento e della documentazione.

• art. 3, comma 3, l. 241/1990

  La motivazione può essere resa per relationem mediante il richiamo a un altro atto, purché il rinvio consenta di individuare chiaramente le ragioni della decisione; nel caso concreto era sufficiente il richiamo alla circolare assessoriale.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il TAR ha ritenuto comunque non decisiva la censura relativa all’omesso preavviso di rigetto, poiché il provvedimento aveva natura vincolata e non risultava possibile un utile apporto partecipativo.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  A seguito del diniego di condono, l’adozione dell’ordinanza repressiva e demolitoria ordinaria compete al Comune.

• artt. 160, 167 e 168 d.lgs. 42/2004

  I poteri repressivi e sanzionatori dell’autorità paesaggistica sono quelli previsti per le specifiche fattispecie disciplinate dal Codice dei beni culturali e del paesaggio e non comprendono, nel procedimento di condono definito con diniego, il potere di ordinare direttamente la rimessione in pristino.

Massime di principio

• Ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 269/2003, conv. l. 326/2003, la sanatoria di opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo è subordinata alla concorrente presenza dell’anteriorità dell’opera rispetto al vincolo, della conformità urbanistica, della riconducibilità dell’intervento alle tipologie minori di abuso previste dalla legge e del parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo.
• In materia paesaggistica, la creazione di qualunque nuovo volume, anche tecnico, interrato, fuori terra o pertinenziale, costituisce incremento volumetrico rilevante ai fini della sanatoria; analogamente, la superficie utile deve essere intesa in senso ampio, comprendendo ogni superficie calpestabile o sfruttabile idonea a modificare stabilmente l’assetto originario del territorio.
• Il cambio di destinazione d’uso tra categorie edilizie non omogenee, quale quello da deposito a civile abitazione, incide sul carico urbanistico e, inserito in un intervento abusivo più complesso, impedisce di isolare eventuali opere minori astrattamente sanabili per ammettere parzialmente la sanatoria.
• Nel procedimento di condono edilizio non si forma il silenzio-assenso previsto per i procedimenti ordinari di co-decisione tra amministrazioni se non risulta trasmesso all’autorità chiamata a esprimersi lo schema di provvedimento corredato dalla documentazione; inoltre, la speciale disciplina del condono può prevedere il silenzio-rifiuto e prevale sulla disciplina generale.
• Nel procedimento di condono edilizio l’autorità preposta alla tutela del vincolo esprime un parere, ancorché vincolante, ma non definisce formalmente il procedimento e non può adottare direttamente l’ordine di demolizione o di rimessione in pristino, che, dopo il diniego, compete al Comune secondo l’ordinaria disciplina repressiva edilizia.
• Quando il diniego di sanatoria paesaggistica è atto interamente vincolato in ragione della presenza di nuovi volumi o superfici non sanabili, non sono necessarie una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, una motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale né, di regola, la comunicazione del preavviso di rigetto; è sufficiente l’individuazione dell’abuso e delle ragioni normative ostative.

Come è indicizzato