Sentenza n. 1971/2026 - Catania, Sezione 4

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui l’ASP di Messina, dopo avere riavviato il procedimento in esecuzione di una precedente sentenza di annullamento, ha disposto il blocco ufficiale dei 17 bovini presenti nello stabilimento, lo svuotamento dell’allevamento entro 30 giorni mediante macellazione senza indennizzo oppure alienazione a terzi, e la successiva revoca del codice aziendale. L’origine della misura era la rilevazione, nella Banca Dati Nazionale e nel verbale dei Carabinieri relativo a un sinistro stradale, della medesima marca auricolare riferita a due animali diversi: uno deceduto nello stabilimento il 21 gennaio 2024 e uno deceduto dopo il sinistro del 3 agosto 2024. Il primo motivo deduceva violazione dell’art. 15, comma 5, d.lgs. n. 134/2022 e del paragrafo 4.4.7 degli allegati al d.m. 2 maggio 2024, difetto di istruttoria, travisamento, carenza di motivazione e violazione della proporzionalità, sostenendo che una presunta irregolarità relativa a un solo capo non avrebbe potuto giustificare misure estese all’intero allevamento. Il secondo motivo lamentava la violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990, poiché le memorie difensive erano state respinte con la formula generica secondo cui non venivano accolte. Il terzo motivo deduceva nullità per violazione o elusione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del TAR, assumendo che il nuovo provvedimento fosse una mera riedizione del precedente. Il quarto motivo contestava la stessa sussistenza dell’illecito, poiché l’ASP non avrebbe esaminato il bolo endoruminale dell’animale coinvolto nel sinistro, verifica che, secondo il ricorrente, avrebbe escluso la sostituzione o alterazione dell’identificazione. È stata inoltre proposta domanda risarcitoria.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e la domanda risarcitoria, compensando le spese. In via preliminare ha ritenuto ammissibile il cumulo, nello stesso giudizio ordinario, della domanda di annullamento e di quella sostanzialmente diretta all’accertamento della nullità per violazione o elusione del giudicato, riqualificando quest’ultima in base al contenuto della domanda e ai fatti dedotti, senza attribuire rilievo all’errato nomen iuris. Nel merito, ha escluso la violazione o elusione del giudicato: la precedente sentenza aveva annullato il provvedimento soltanto per omessa comunicazione di avvio del procedimento e non aveva negato il potere dell’ASP né valutato l’insussistenza dell’illecito. L’Amministrazione aveva riavviato il procedimento, consentito la presentazione di memorie e adottato il nuovo atto dopo averle esaminate. Inoltre, il nuovo “svuotamento” non era identico all’originario abbattimento coatto: consentendo la macellazione ordinaria o l’alienazione a terzi, conservava il valore economico dei capi e costituiva una diversa graduazione della misura. Quanto ai vizi di legittimità, il TAR ha ritenuto adeguata l’istruttoria, fondata sulle risultanze della BDN e sul verbale dei Carabinieri. L’operatore avrebbe dovuto fornire una spiegazione plausibile e documentata della duplicazione della marca auricolare; tale onere non è stato assolto mediante il mero richiamo al mancato esame del bolo endoruminale. La duplicazione della marca, in assenza di spiegazioni, rendeva incerta la ricostruzione della storia documentale dell’animale e integrava una perdita di tracciabilità. La motivazione era quindi sufficiente anche quanto al mancato accoglimento delle difese. Il giudice ha escluso la violazione della proporzionalità: l’art. 15, comma 5, d.lgs. n. 134/2022 consente la revoca anche quando la perdita di tracciabilità riguardi uno o più animali; il mantenimento dei capi nello stabilimento privo di registrazione avrebbe compromesso la sorveglianza sanitaria e la sicurezza alimentare; la misura dello svuotamento era meno afflittiva dell’originario abbattimento e conservava il valore economico del compendio. Il potere esercitato non era atipico, anche alla luce dell’art. 138 del regolamento UE n. 625/2017. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza dell’illegittimità dell’atto lesivo.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La precedente sentenza aveva individuato nell’omessa comunicazione di avvio del procedimento il vizio procedimentale dell’originario provvedimento; il nuovo procedimento è stato ritenuto legittimo perché tale garanzia è stata ripristinata.

• art. 3 l. 241/1990

  L’obbligo di motivazione è stato ritenuto rispettato, poiché l’Amministrazione aveva indicato i presupposti fattuali e normativi della misura e aveva ritenuto inidonee le difese dell’interessato.

• art. 21-septies l. 241/1990

  è nullo il provvedimento che è … adottato in violazione o elusione del giudicato

  La nullità per violazione o elusione del giudicato richiede che il nuovo atto contrasti con il contenuto vincolante della precedente pronuncia; non ricorre quando l’Amministrazione rieserciti il potere rispettando le garanzie procedimentali e adottando una misura non meramente reiterativa.

• art. 15, comma 5, d.lgs. 134/2022

  La revoca della registrazione o del riconoscimento dello stabilimento può essere disposta quando l’alterazione dell’identificazione renda impossibile determinare la tracciabilità di uno o più animali; l’irregolarità anche relativa a un solo capo può quindi giustificare la misura.

• paragrafo 4.4.7, comma 2, allegati 1 e 2 al d.m. 2 maggio 2024

  l’alterazione dell’identificazione

  L’alterazione dell’identificazione dei capi costituisce una fattispecie tipizzata idonea a fondare la revoca del codice aziendale.

• art. 138 regolamento UE 625/2017

  le misure opportune per assicurare che l’operatore interessato ponga rimedio ai casi di non conformità e ne impedisca il ripetersi

  La disposizione abilita l’Amministrazione ad adottare misure idonee a eliminare le non conformità e prevenirne la reiterazione, comprese misure concernenti la detenzione degli animali; il potere esercitato non è atipico.

• regolamento UE 429/2016, considerando n. 98

  La registrazione dello stabilimento è funzionale alla sorveglianza, prevenzione, contrasto ed eradicazione delle malattie animali trasmissibili; il mantenimento dei capi in uno stabilimento privo di registrazione è incompatibile con tali finalità.

• art. 32, comma 1, c.p.a.

  È sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale. Se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario

  È consentito il cumulo, nel medesimo giudizio, di domanda di annullamento e domanda connessa di nullità per violazione o elusione del giudicato; in caso di riti diversi si applica il rito ordinario.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del giudicato

  Il giudice dell’ottemperanza ha competenza funzionale sulla domanda di nullità degli atti adottati in violazione o elusione del giudicato; nel caso concreto tale competenza apparteneva allo stesso TAR adito.

Massime di principio

• La sentenza che annulla un provvedimento per un vizio procedimentale non esclude, salvo specifica statuizione in tal senso, il potere dell’Amministrazione di riesercitare il potere sostanziale; il nuovo atto non viola né elude il giudicato quando il procedimento viene riavviato nel rispetto delle garanzie partecipative e le difese dell’interessato vengono valutate.
• È ammissibile il cumulo, nel medesimo giudizio, della domanda di annullamento e della domanda diretta all’accertamento della nullità per violazione o elusione del giudicato quando le domande sono connesse; se l’interessato qualifica erroneamente la domanda come annullamento, il giudice può riqualificarla secondo i fatti dedotti e il contenuto sostanziale della pretesa, in applicazione del principio iura novit curia.
• In materia di identificazione e tracciabilità degli animali, la duplicazione della stessa marca auricolare su animali diversi, risultante da dati ufficiali e non adeguatamente spiegata dall’operatore, è idonea a integrare l’alterazione dell’identificazione e la perdita di tracciabilità, anche se l’anomalia riguarda un solo capo.
• Quando l’Amministrazione dispone di risultanze ufficiali e di elementi probatori dotati di forza fidefacente che evidenziano un’anomalia nella tracciabilità, spetta all’operatore fornire una spiegazione plausibile e documentata; il mero richiamo a un accertamento tecnico non eseguito, senza ulteriori elementi conoscitivi, non assolve tale onere.
• La revoca della registrazione o del codice aziendale può essere proporzionata anche se conseguente all’irregolarità di un solo animale, quando la disciplina collega espressamente la misura alla perdita di tracciabilità di uno o più capi e il mantenimento degli animali nello stabilimento non registrato comprometterebbe la sorveglianza sanitaria e la sicurezza alimentare. La diversa modalità di svuotamento, che consenta l’alienazione o la macellazione ordinaria anziché la distruzione dei capi, costituisce elemento di graduazione della misura.

Come è indicizzato