Sentenza n. 6292/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti ministeriali e regionali relativi al payback dei dispositivi medici per gli anni 2015-2018. Ha dedotto: l’illegittimità della procedura per mancato previo esperimento della rinegoziazione; l’applicazione retroattiva della disciplina, con imposizione di oneri patrimoniali; l’illegittimità costituzionale della normativa primaria, anche per violazione dell’art. 32 Cost.; la violazione delle garanzie partecipative previste dalla l. 241/1990; errori di calcolo imputabili alle amministrazioni regionali. Sono stati inoltre prospettati vizi derivati dalla violazione dei principi di legittimo affidamento, libertà d’impresa, diritto dell’Unione europea ed evidenza pubblica, sostenendo che il payback avrebbe alterato ex post l’equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento degli atti ministeriali. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, ha ritenuto legittimo il meccanismo del payback per il periodo 2015-2018: la disciplina persegue la razionalizzazione della spesa sanitaria, costituisce un contributo solidaristico ragionevole e proporzionato, rispetta la riserva di legge e non viola i principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento, poiché l’obbligo di ripiano era conoscibile sin dal 2015 nei suoi elementi essenziali. Il payback non incide sulle procedure di gara né modifica i contratti, operando esternamente sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori; inoltre, non è stata dimostrata un’eccessiva riduzione dei margini di utile. Quanto ai provvedimenti regionali applicativi, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. Tali atti svolgono infatti una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: individuano le imprese e calcolano l’importo dovuto sulla base di dati contabili e percentuali già fissati dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo. La controversia concerne quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell’obbligazione di pagamento. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a., entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La disciplina individua il tetto di spesa, le percentuali di concorso delle imprese al ripiano e la procedura per l’individuazione delle aziende e degli importi dovuti; gli atti regionali applicativi hanno natura vincolata e tecnico-contabile.

• art. 17, comma 1, lettera c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell’ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato, a decorrere dal 2014, il tetto nazionale di spesa per i dispositivi medici.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l’art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, prevedendo la rilevazione del superamento del tetto sulla base del fatturato al lordo dell’IVA e la relativa certificazione ministeriale.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell’art. 9-ter d.l. 78/2015, disciplinando per gli anni 2015-2018 l’individuazione regionale delle aziende soggette al ripiano e degli importi dovuti.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  48 per cento della quota di ripiano determinata

  Ha istituito un fondo e previsto una riduzione dell’importo dovuto dalle aziende; la disciplina è stata successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima, nella parte in cui non estendeva la riduzione a tutte le aziende fornitrici.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice fornito di giurisdizione entro il termine perentorio indicato dal giudice amministrativo.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto è stato valutato escludendo una fattispecie di giurisdizione esclusiva e applicando il criterio della natura della situazione giuridica soggettiva azionata.

• art. 74 c.p.a.

  Consente il richiamo a precedenti conformi nella motivazione della sentenza semplificando l’esposizione delle ragioni già elaborate dal giudice.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sanitario relativo agli anni 2015-2018 non è retroattivo in senso lesivo quando la normativa vigente già prevedeva, prima delle gare e dei contratti di fornitura, il tetto di spesa, l’obbligo di ripiano e i criteri essenziali di imputazione dell’onere; gli atti successivi possono rendere operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l’obbligazione.
• Il payback sui dispositivi medici non altera l’esito delle gare pubbliche né modifica il prezzo o l’oggetto dei contratti, quando opera esternamente sulla complessiva sfera patrimoniale dei fornitori e non sulla singola relazione contrattuale di fornitura.
• I provvedimenti regionali che, nell’attuazione del payback, si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese e applicare percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e da atti statali hanno natura meramente tecnico-contabile e vincolata, senza esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie sugli atti regionali applicativi del payback, quando riguardano il corretto calcolo dell’importo dovuto e quindi un’obbligazione patrimoniale derivante direttamente dalla legge e dagli atti statali presupposti, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale: se la controversia è collocata a valle dell’esercizio del potere autoritativo e riguarda un rapporto paritario e un diritto soggettivo patrimoniale, la giurisdizione amministrativa è esclusa anche se l’atto è formalmente denominato provvedimento amministrativo.

Come è indicizzato