Sentenza n. 2156/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il proprietario ha proposto appello contro la sentenza che aveva accolto il ricorso della concessionaria autostradale, deducendo otto motivi. In primo luogo ha contestato la permanenza dell’interesse della concessionaria alla decisione, sostenendo che il permesso di costruire fosse divenuto inefficace per decorso del termine triennale e che non fosse stata formulata nei termini una dichiarazione espressa di interesse ai fini risarcitori, come richiesto dall’art. 34, comma 3, c.p.a. Ha poi dedotto la violazione dell’art. 28, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 495/1992, sostenendo che il vincolo di rispetto stradale riguardasse soltanto nuove costruzioni, demolizioni integrali con ricostruzione e ampliamenti fronteggianti la strada, non anche opere di manutenzione straordinaria e completamento interne a un edificio preesistente, prive di aumento di volume, sagoma o ingombro. Con ulteriori motivi ha censurato le statuizioni del TAR sulle singole opere autorizzate, tra cui tavolati, scala interna, servizi igienici, finiture, facciate, aperture nel tetto, impianti, fognature e pavimentazione in autobloccanti. Ha inoltre dedotto error in procedendo, omessa pronuncia, travisamento dei fatti, violazione dell’art. 112 c.p.c. e dell’art. 6, comma 1, lett. e-ter), d.P.R. n. 380/2001, sostenendo in particolare che la pavimentazione fosse opera di edilizia libera.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato il primo motivo, rilevando che la concessionaria aveva dichiarato espressamente nel giudizio di primo grado la permanenza dell’interesse all’accertamento dell’illegittimità del titolo ai fini risarcitori e aveva ribadito tale richiesta nelle conclusioni. Pertanto, anche se il permesso non era più efficace, permaneva l’interesse alla pronuncia dichiarativa prevista dall’art. 34, comma 3, c.p.a., mentre non sussisteva più l’interesse all’annullamento costitutivo dell’atto. Il secondo e i motivi connessi sono stati respinti nel merito. L’art. 28 d.P.R. n. 495/1992 è stato interpretato nel senso che le fasce di rispetto stradale e autostradale costituiscono un vincolo di inedificabilità assoluta, direttamente e automaticamente operante, finalizzato non solo alla sicurezza della circolazione, ma anche alla possibilità di ampliamento delle infrastrutture e alla salvaguardia delle future esigenze espropriative. In presenza di un vincolo sopravvenuto alla costruzione dell’edificio sono consentiti soltanto gli interventi funzionali al mantenimento del bene nella consistenza originaria; non sono invece assentibili opere di completamento che rendano pienamente abitabile o funzionale il fabbricato, anche se non comportano modifiche a sagoma, volume o ingombro. Le opere autorizzate non avevano carattere meramente manutentivo, ma erano dirette al completamento dell’edificio e risultavano quindi vietate. Il terzo motivo è stato dichiarato inammissibile: nella prima parte per mancanza di chiarezza e nella seconda per difetto di specificità. I motivi di appello erano esposti in modo confuso, con commistione tra fatto, censure e richieste, senza una distinta articolazione. Quanto alla pavimentazione in autobloccanti, l’appellante non aveva adeguatamente contestato né provato la qualificazione operata dal TAR. Il giudice ha comunque ribadito che la pavimentazione è edilizia libera solo quando interviene su uno spazio già esistente e fisicamente definito; se trasforma un’area sterrata in un nuovo tracciato stradale, determina una trasformazione edilizia e urbanistica del territorio e rientra negli interventi di nuova costruzione soggetti a permesso di costruire. Il proprietario è stato condannato alla rifusione delle spese del grado, liquidate in euro 6.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Quando l’interesse all’annullamento viene meno, il giudice può accertare l’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori se la parte dichiara espressamente la permanenza dell’interesse a tale accertamento. La dichiarazione resa dalla parte nel giudizio di primo grado è stata ritenuta sufficiente.

• art. 28, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 495/1992

  Le distanze dal confine stradale all'interno dei centri abitati, da rispettare nelle nuove costruzioni, nelle demolizioni integrali e conseguenti ricostruzioni o negli ampliamenti fronteggianti le strade, non possono essere inferiori a: a) 30 m per le strade di tipo A

  La fascia di rispetto stradale o autostradale comporta un vincolo assoluto di inedificabilità, direttamente e automaticamente operante. In caso di vincolo sopravvenuto sono consentiti soltanto interventi funzionali al mantenimento dell’edificio nella consistenza originaria, non opere di completamento.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La memoria presentata a seguito del preavviso di diniego ha determinato il mutamento dell’orientamento dell’amministrazione, che ha poi rilasciato il permesso di costruire.

• art. 6, comma 1, lett. e-ter), d.P.R. n. 380/2001

  La pavimentazione di spazi esterni è attività edilizia libera soltanto se non comporta trasformazione edilizia o urbanistica del territorio; non lo è quando realizza ex novo un tracciato stradale su area precedentemente sterrata.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. n. 380/2001

  La realizzazione ex novo di un tracciato stradale mediante pavimentazione, quando trasforma lo stato dei luoghi, rientra negli interventi di nuova costruzione.

• art. 3, comma 1, lett. e.2), d.P.R. n. 380/2001

  La realizzazione di infrastrutture e opere che comportano la trasformazione edilizia e urbanistica del territorio, come il nuovo tracciato stradale, è soggetta a permesso di costruire.

• artt. 3, 38, 40 e 101 c.p.a.

  Gli atti introduttivi e i motivi di impugnazione devono esporre in modo chiaro, specifico e distinto causa petendi e petitum, correlando le censure alla sentenza o al provvedimento impugnato; la violazione di tali oneri può determinare l’inammissibilità dei motivi.

Massime di principio

• La sopravvenuta inefficacia del titolo edilizio non determina necessariamente la sopravvenuta carenza di interesse al ricorso: se la parte dichiara espressamente di conservare interesse all’accertamento dell’illegittimità ai fini risarcitori, il giudice può procedere all’accertamento ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a., pur non potendo più adottare una pronuncia costitutiva di annullamento.
• Le fasce di rispetto stradale e autostradale costituiscono vincoli di inedificabilità assoluta, direttamente e automaticamente operanti, preordinati non soltanto alla sicurezza della circolazione, ma anche alla futura funzionalità e possibile espansione dell’infrastruttura e alla salvaguardia delle esigenze espropriative.
• Quando il vincolo assoluto di rispetto stradale sopravviene alla realizzazione di un edificio, sono consentiti soltanto gli interventi necessari a conservarne la consistenza originaria; sono invece vietate le opere di completamento che ne accrescano la fruibilità, l’abitabilità o il valore, anche se non modificano sagoma, volume o ingombro.
• La pavimentazione di spazi esterni rientra nell’edilizia libera solo se interviene su uno spazio già esistente e dotato di autonoma consistenza e conformazione; quando la pavimentazione trasforma un’area priva di tracciato definito in una nuova strada o in un tracciato diverso dal precedente, comporta trasformazione edilizia e urbanistica del territorio ed è soggetta a permesso di costruire.
• La violazione degli oneri di chiarezza, sinteticità e specificità degli atti di appello, derivante dalla commistione indistinta di fatto, motivi, argomentazioni e richieste, può comportare l’inammissibilità delle censure quando non consenta di individuare con certezza le statuizioni impugnate e le concrete critiche rivolte alla sentenza.

Come è indicizzato