Corte di giustizia, Sentenza C-31/23

Impugnazione Ferriere Nord/Commissione sul cartello del tondo per cemento armato

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta da Ferriere Nord SpA contro la sentenza del Tribunale che aveva confermato, quasi integralmente, la decisione della Commissione del 4 luglio 2019 relativa a un’intesa nel mercato italiano del tondo per cemento armato. La Corte è intervenuta dopo una lunga sequenza di decisioni della Commissione e di annullamenti giurisdizionali, dovuti soprattutto a vizi procedurali connessi alla base giuridica e alle audizioni.

Fatti e iter procedurale

La vicenda prende avvio dalle ispezioni della Commissione del 2000 e dalla prima decisione del 2002, con cui era stata constatata un’intesa unica, complessa e continuata in violazione dell’articolo 65 CA. Tale decisione era stata annullata dal Tribunale nel 2007 per difetto di base giuridica, essendo scaduto il Trattato CECA. La Commissione aveva quindi adottato una seconda decisione nel 2009, poi annullata dalla Corte nel 2017 perché, trattandosi di una decisione adottata sulla base del regolamento n. 1/2003, il procedimento doveva rispettare le regole procedurali di tale regolamento e del regolamento n. 773/2004, compresa una nuova audizione con la partecipazione delle autorità garanti della concorrenza degli Stati membri.

Dopo tale annullamento, la Commissione ha riaperto il procedimento, ha svolto una nuova audizione il 23 aprile 2018 e ha adottato la decisione controversa del 4 luglio 2019, con cui ha nuovamente accertato l’infrazione e inflitto a Ferriere Nord un’ammenda di EUR 2.237.000, poi ridotta anche per la durata del procedimento e per una circostanza attenuante relativa alla mancata partecipazione a una componente dell’intesa.

Motivi dedotti in primo grado e risposta del Tribunale

Davanti al Tribunale, Ferriere Nord aveva invocato, tra l’altro, violazione dei diritti della difesa, del termine ragionevole, dell’obbligo di motivazione, del principio di proporzionalità, del principio ne bis in idem e illegittimità dell’articolo 25 del regolamento n. 1/2003. Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo legittima la riapertura del procedimento, sufficiente la motivazione della Commissione e non violati né il termine ragionevole né il ne bis in idem. Ha inoltre ritenuto legittima la presa in considerazione della recidiva e ha respinto l’eccezione di illegittimità contro il regime di prescrizione.

Questioni esaminate dalla Corte in impugnazione

In impugnazione, Ferriere Nord ha riproposto otto motivi. I più rilevanti riguardavano:

• l’imparzialità della Commissione e del comitato consultivo dopo gli annullamenti precedenti;
• la completezza e la regolarità dell’audizione del 23 aprile 2018;
• la durata ragionevole del procedimento;
• l’obbligo di motivazione e il legittimo interesse alla riadozione della decisione;
• il ne bis in idem;
• l’illegittimità dell’articolo 25 del regolamento n. 1/2003;
• la recidiva e la proporzionalità della maggiorazione dell’ammenda;
• la parità di trattamento nella concessione di riduzioni dell’ammenda.

Normativa rilevante

La Corte ha richiamato in particolare:

• il regolamento n. 1/2003, articoli 7, 14, 23, 25 e 27;
• il regolamento n. 773/2004, articoli 11, 12, 13 e 14;
• l’articolo 266 TFUE, in tema di esecuzione delle sentenze di annullamento;
• l’articolo 296 TFUE, sull’obbligo di motivazione;
• gli articoli 41, 47, 48 e 50 della Carta;
• l’articolo 6 CEDU;
• l’articolo 65 CA e le disposizioni CECA richiamate nel contenzioso originario.

Ragionamento della Corte sui motivi respinti

La Corte ha anzitutto dichiarato irricevibili diversi argomenti perché nuovi in impugnazione o perché diretti solo a contestare nuovamente i fatti. Quanto all’imparzialità, ha affermato che la sola conoscenza, da parte dei rappresentanti delle autorità nazionali o della Commissione, di decisioni precedenti poi annullate non basta, da sola, a creare un dubbio legittimo di parzialità. Ha inoltre precisato che l’articolo 266 TFUE impone di trarre le conseguenze dell’annullamento, ma non impedisce alla Commissione di riaprire il procedimento e adottare un nuovo atto privo dei vizi precedenti.

Sul termine ragionevole e sulla prescrizione, la Corte ha ribadito che l’annullamento della decisione per durata eccessiva richiede anche una lesione concreta dei diritti della difesa, non dimostrata nel caso di specie. Ha ritenuto inoltre che l’articolo 25 del regolamento n. 1/2003 realizzi un bilanciamento legittimo tra certezza del diritto ed effettività dell’azione sanzionatoria, e che la sospensione della prescrizione durante il contenzioso non renda il sistema sproporzionato.

Quanto al ne bis in idem, la Corte ha escluso che vi fosse una decisione definitiva sul merito nei confronti di Ferriere Nord al momento della decisione del 2019, poiché la sentenza del Tribunale del 2014 era stata annullata dalla Corte insieme alla decisione del 2009. Ha quindi ritenuto che la riattivazione del procedimento non costituisse né doppia sanzione né duplicazione procedurale vietata.

Sulla recidiva, la Corte ha considerato legittimo che la Commissione la tenesse in conto, anche dopo un lungo lasso di tempo, per rafforzare l’effetto deterrente, e ha escluso che la maggiorazione del 50% fosse sproporzionata o che la Commissione dovesse “attualizzare” ulteriormente gli elementi della recidiva.

Motivo accolto: violazione del principio di parità di trattamento

La Corte ha invece accolto la censura relativa alla disparità di trattamento nella determinazione della riduzione dell’ammenda. Ha osservato che Ferriere Nord aveva ottenuto una riduzione del 6% per tre anni di mancata partecipazione a una certa componente dell’intesa, mentre la Riva, che aveva partecipato complessivamente più a lungo all’intesa ma aveva omesso di partecipare a quella componente per un solo anno, aveva ottenuto una riduzione del 3%.

Secondo la Corte, la Commissione poteva certamente modulare le ammende in funzione della durata e della gravità della partecipazione complessiva, ma non aveva fornito una valida giustificazione per trattare in modo diverso due situazioni comparabili quanto all’assenza da quella specifica componente dell’intesa. Il principio di parità di trattamento, sancito dall’articolo 20 della Carta, risultava quindi violato.

Dispositivo e conseguenze pratiche

La Corte ha annullato il punto del dispositivo della sentenza del Tribunale nella parte relativa al rigetto del motivo sulla parità di trattamento, ha annullato l’articolo 2, paragrafo 3, della decisione della Commissione e ha rideterminato l’ammenda di Ferriere Nord in EUR 2.165.000. Per il resto, ha respinto l’impugnazione.

Principio affermato

La riapertura di un procedimento antitrust dopo l’annullamento di precedenti decisioni non è di per sé incompatibile con l’imparzialità, il termine ragionevole, il ne bis in idem o il regime di prescrizione del regolamento n. 1/2003; tuttavia, nella quantificazione dell’ammenda la Commissione deve rispettare il principio di parità di trattamento, e un diverso trattamento sanzionatorio tra imprese in situazione comparabile deve essere oggettivamente giustificato.