Sentenza n. 159/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha contestato la sentenza di primo grado deducendo, anzitutto, l'erronea interpretazione dell'art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006. Secondo l'appellante, la disposizione avrebbe salvaguardato le gestioni autonome dei Comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti già esistenti prima del 2008, senza necessità del consenso dell'Autorità d'ambito, dovendosi fare riferimento alla formulazione originaria dell'art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006. In subordine, il Comune ha sostenuto che il consenso dell'Autorità d'ambito si sarebbe formato per silentium, in ragione della prolungata inerzia rispetto alle comunicazioni con cui il Comune aveva manifestato l'intenzione di mantenere la gestione autonoma. Il Comune ha inoltre contestato il diniego fondato sull'art. 147, comma 2-bis, lett. b), d.lgs. n. 152/2006, sostenendo di possedere i requisiti relativi all'approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, all'utilizzo efficiente della risorsa e alla tutela del corpo idrico. Ha dedotto l'irrilevanza della scadenza dell'autorizzazione allo scarico, l'irragionevolezza del parametro delle perdite idriche superiori al 20%, la rilevanza dell'adesione allo schema di convergenza ARERA e la non decisività dell'uso limitato di acqua potabilizzata e del ricorso a una sorgente gestita dal gestore unico. Ha infine contestato l'ammissibilità e la rilevanza di alcune produzioni documentali nel giudizio d'appello.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto all'art. 147, comma 2-bis, lett. a), ha ritenuto che il rinvio all'art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006 debba essere riferito alla formulazione della disposizione risultante dalla novella del 2008, non a quella originaria. Pertanto, la deroga alla gestione unica richiede cumulativamente la gestione dell'intero servizio idrico integrato e il previo consenso dell'Autorità d'ambito. La preesistenza della gestione autonoma non consente di prescindere dal requisito del consenso, poiché altrimenti la modifica normativa del 2008 sarebbe priva di applicazione pratica. Il richiamo alla sentenza della Corte costituzionale n. 65/2019 è stato ritenuto non decisivo, poiché quella pronuncia esclude soltanto l'applicazione retroattiva del requisito del consenso alle gestioni già avviate prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 152/2006, non la necessità del requisito per la prosecuzione della gestione nel regime normativo successivo. Il Collegio ha inoltre escluso che il consenso potesse formarsi per silentium: l'adesione alla gestione accentrata è la regola e le deroghe sono tassative; inoltre, il silenzio-assenso non opera in materia ambientale e di salute pubblica ai sensi dell'art. 20, comma 4, l. n. 241/1990. Quanto alla lett. b) dell'art. 147, comma 2-bis, il giudice ha affermato che i requisiti devono sussistere congiuntamente e che le gestioni autonome rilevanti devono essere legittimamente costituite e risultare da atti regolatori o provvedimenti amministrativi, non potendo bastare una gestione di fatto. Nel caso concreto, le perdite idriche sostanzialmente non contestate, l'uso di acqua potabilizzata e la mancanza dell'autorizzazione allo scarico depurativo giustificavano il giudizio di inefficienza della gestione e l'assenza dei requisiti per la deroga. L'adesione allo schema di convergenza ARERA non superava tali rilievi sostanziali. La documentazione prodotta in appello è stata ritenuta comunque priva di rilevanza dirimente. Le spese del grado d'appello sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 147 d.lgs. n. 152/2006

  “La gestione unica ed accentrata costituisce la regola”; sono fatte salve le gestioni autonome nei casi previsti dal comma 2-bis.

  L'articolo stabilisce il principio di unicità della gestione del servizio idrico integrato e configura le gestioni autonome come deroghe tassative. Per la lett. a), il rinvio all'art. 148, comma 5, deve intendersi riferito alla formulazione modificata nel 2008; per la lett. b), i requisiti indicati devono sussistere contestualmente.

• art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006

  “a condizione che gestiscano l'intero servizio idrico integrato, e previo consenso della Autorità d'ambito competente”.

  La formulazione introdotta dal d.lgs. n. 4/2008 costituisce il parametro cui riferire il rinvio contenuto nell'art. 147, comma 2-bis, lett. a), imponendo gestione integrale del servizio e previo consenso dell'Autorità d'ambito.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  “nel rispetto [...] del principio di unicità della gestione per ciascun ambito territoriale ottimale”.

  Conferma il principio generale dell'unicità della gestione del servizio idrico integrato nell'ambito territoriale ottimale.

• art. 20, comma 4, l. n. 241/1990

  “Il silenzio assenso non opera [...] nei casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi espressi e nei casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché nei casi [...] attinenti alla tutela della salute e della pubblica incolumità”.

  Il silenzio dell'Autorità d'ambito non può integrare il consenso necessario alla deroga, trattandosi di materia ambientale e di salute pubblica e di un requisito previsto tassativamente dalla legge.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  È stato invocato dal Comune per giustificare la produzione di documenti in appello; il giudice ha ritenuto tali produzioni comunque prive di rilevanza giuridica dirimente.

• art. 9 della delibera ARERA 580/2019/R/IDR

  L'adesione allo schema di convergenza non dimostra, da sola, l'utilizzo efficiente della risorsa richiesto per la salvaguardia della gestione autonoma.

Massime di principio

• Nel sistema del servizio idrico integrato, la gestione unica e accentrata nell'ambito territoriale ottimale costituisce la regola, mentre la gestione autonoma comunale è ammessa esclusivamente nei casi tassativi previsti dall'art. 147, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006.
• Il rinvio contenuto nell'art. 147, comma 2-bis, lett. a), d.lgs. n. 152/2006 all'art. 148, comma 5, deve essere riferito alla formulazione di quest'ultima disposizione risultante dalla novella del 2008; pertanto, la deroga alla gestione unica richiede la gestione dell'intero servizio idrico integrato e il previo consenso dell'Autorità d'ambito competente.
• L'inerzia dell'Autorità d'ambito non può determinare per silentium il consenso necessario alla prosecuzione della gestione autonoma del servizio idrico integrato, sia perché il consenso è requisito espresso di una deroga tassativa, sia perché il silenzio-assenso non opera nei procedimenti attinenti alla tutela ambientale e della salute pubblica.
• I requisiti previsti dall'art. 147, comma 2-bis, lett. b), d.lgs. n. 152/2006 devono sussistere congiuntamente; la mancanza anche di uno solo di essi impedisce la salvaguardia della gestione autonoma.
• Ai fini della salvaguardia delle gestioni autonome rilevano soltanto gestioni legittimamente costituite e consacrate in atti regolatori o provvedimenti amministrativi; non è sufficiente una gestione meramente fattuale.
• La presenza di perdite idriche rilevanti, l'utilizzo di acqua potabilizzata e la mancanza dell'autorizzazione allo scarico possono giustificare il giudizio di inefficienza della gestione autonoma e il diniego della deroga, anche se analoghe inefficienze interessano la gestione unitaria o il gestore aderisce a programmi regolatori di convergenza.

Come è indicizzato