Sentenza n. 858/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l'aggiudicazione e gli atti di gara deducendo cinque gruppi di censure. In primo luogo, ha sostenuto che l'offerta dell'aggiudicatario dovesse essere esclusa perché il modulo G previsto dall'art. 18 del disciplinare non conteneva tutte le specificazioni relative ai prezzi offerti, alle voci di costo, all'utile, alla composizione del costo del personale, al numero, qualifica, inquadramento e monte ore dei lavoratori; ha inoltre contestato la legittimità dell'art. 24 del disciplinare, nella parte in cui escludeva che la mancata presentazione anticipata delle giustificazioni fosse causa di esclusione. In secondo luogo, ha dedotto l'inattendibilità e l'insostenibilità dell'offerta economica per la pretesa incongruenza tra il numero complessivo di 368 risorse indicato nell'offerta tecnica e il costo della manodopera, aumentato di meno del 5% rispetto alla stima della stazione appaltante. In terzo luogo, ha contestato l'incongruità degli oneri di sicurezza aziendale, calcolati sulla base del numero complessivo di 368 lavoratori e ritenuti inferiori ai valori delle tabelle ministeriali. In quarto luogo, ha lamentato l'omessa verifica della congruità del costo della manodopera e del rispetto dei trattamenti salariali, anche in relazione al maggiore dimensionamento e al monte ore offerti. In quinto luogo, ha censurato l'omessa attivazione della verifica facoltativa di anomalia, assumendo che l'offerta presentasse elementi sintomatici di anormalità. Sono stati dedotti violazione e falsa applicazione della Costituzione, del d.lgs. 36/2023, del d.lgs. 81/2008, del CCNL Multiservizi e della lex specialis, nonché difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, contraddittorietà e sviamento. La ricorrente ha chiesto, in via principale, l'esclusione dell'aggiudicatario e l'aggiudicazione in proprio favore e, in subordine, la riedizione delle verifiche di congruità e anomalia, nonché la declaratoria di inefficacia del contratto e il subentro.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha escluso il contrasto tra gli artt. 18 e 24 del disciplinare: l'art. 18 richiedeva la dichiarazione relativa alle specifiche dei prezzi al solo fine di anticipare dati utili all'eventuale verifica di anomalia e indicava gli elementi in termini esemplificativi e non esaustivi; l'art. 24 consentiva espressamente di produrre successivamente le giustificazioni e stabiliva che la loro mancata presentazione anticipata non fosse causa di esclusione. La lex specialis doveva comunque essere interpretata complessivamente, secondo il favor partecipationis e il principio di tassatività delle cause di esclusione. Inoltre, l'aggiudicatario aveva comunque prodotto il modulo G, omettendo soltanto alcune voci di costo. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha ritenuto erroneo il calcolo della ricorrente, basato sulle 368 risorse complessive indicate nell'offerta tecnica: le unità operative effettivamente dedicate alla commessa erano 265. Ai fini della congruità rilevavano soprattutto le ore lavorate per la commessa, pari a 277.812,12 annue, a fronte delle 276.898 stimate dalla stazione appaltante, e il costo quinquennale della manodopera offerto, pari a € 25.799.521,80, superiore alla stima di gara di € 24.673.697,00. Il terzo motivo è stato respinto perché gli oneri di sicurezza aziendale dovevano essere rapportati alle 265 unità dedicate alla commessa e non alle 368 risorse complessive; l'importo quinquennale di € 225.250,00 determinava un costo pro capite di € 850, superiore al costo complessivo risultante dalle tabelle ministeriali, pari a € 720. Anche la censura relativa alla mancata verifica del costo della manodopera è stata respinta, essendo il costo offerto superiore alla stima della stazione appaltante e non emergendo incongruità. Infine, la verifica di anomalia era facoltativa, considerato il numero dei partecipanti, e la scelta di non attivarla rientrava nella discrezionalità tecnica della stazione appaltante, sindacabile soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza, non ravvisata nel caso concreto. Il ricorso è stato quindi respinto con condanna della ricorrente alle spese, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori in favore di ciascuna controparte costituita.

Norme richiamate

• art. 97 Cost.

  Richiamato quale parametro dei principi di buon andamento e imparzialità dell'azione amministrativa, in relazione alle verifiche sull'affidabilità e congruità dell'offerta.

• art. 33 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina della gara e dell'offerta; il giudice non ne ha tratto una specifica regola decisoria autonoma.

• art. 70 d.lgs. 36/2023

  Invocato dalla ricorrente per sostenere l'esclusione dell'offerta non conforme ai documenti di gara; la censura è stata respinta alla luce dell'interpretazione complessiva della lex specialis.

• art. 91 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente in relazione agli elementi dell'offerta e alla verifica dei relativi costi; non ha costituito autonomo fondamento della decisione.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in tema di valutazione dell'offerta e congruità dei costi; il giudice ha ritenuto non dimostrata alcuna incongruenza dell'offerta aggiudicataria.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in materia di verifica dell'anomalia; la decisione ha valorizzato la natura facoltativa della verifica prevista dalla lex specialis e l'ampia discrezionalità della stazione appaltante.

• art. 47 d.P.R. 445/2000

  Indicato dall'art. 18 del disciplinare quale base della dichiarazione sostitutiva relativa alle specifiche dei prezzi offerti.

• art. 18 Disciplinare di gara

  L'offerta economica ... deve indicare, a pena di esclusione, i seguenti elementi: ... e) Al solo fine di anticipare i dati che potranno essere utili per la successiva fase di valutazione dell'eventuale offerta anomala ...

  La previsione relativa al modulo G è stata interpretata, nel contesto complessivo della lex specialis, come finalizzata all'anticipazione di dati utili all'eventuale verifica di anomalia, non come imposizione a pena di esclusione di tutte le giustificazioni preventive.

• art. 24 Disciplinare di gara

  La mancata presentazione anticipata delle giustificazioni non è causa di esclusione.

  La disposizione consente che le giustificazioni sulle voci di prezzo e costo siano richieste successivamente dal RUP e impedisce di configurare la loro mancata presentazione anticipata come causa automatica di esclusione.

• art. 3 Disciplinare di gara

  Utilizzato per individuare il monte ore annuo e la stima del costo della manodopera posti a base di gara, parametri rispetto ai quali è stata valutata la congruità dell'offerta.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato nella domanda subordinata di declaratoria di inefficacia del contratto; la domanda non è stata accolta perché il ricorso è stato respinto.

• art. 124 c.p.a.

  Richiamato nella domanda di subentro; la domanda non è stata esaminata favorevolmente per il rigetto dell'impugnazione.

Massime di principio

• La lex specialis di gara deve essere interpretata complessivamente e secondo il favor partecipationis, scegliendo, tra le interpretazioni plausibili, quella coerente con il principio di tassatività delle cause di esclusione; una prescrizione volta ad anticipare dati utili all'eventuale verifica di anomalia non comporta l'esclusione automatica quando la stessa disciplina consente espressamente la presentazione successiva delle giustificazioni.
• La mancata presentazione anticipata delle giustificazioni sulle voci di prezzo e di costo non può determinare l'esclusione dell'offerta quando la lex specialis prevede che tali giustificazioni possano essere richieste successivamente dal RUP nell'ambito della verifica di anomalia.
• Ai fini della valutazione della congruità del costo della manodopera e degli oneri di sicurezza, occorre considerare il personale e le ore effettivamente riferibili alla commessa, non il numero complessivo delle risorse menzionate nell'offerta tecnica quando questo comprende anche personale coinvolto solo indirettamente nell'esecuzione dell'appalto.
• La congruità dell'offerta può essere valutata confrontando il monte ore e il costo complessivo offerti con le stime della stazione appaltante; un'offerta che preveda un monte ore solo marginalmente superiore e un costo della manodopera superiore alla stima di gara non è, per ciò solo, inattendibile.
• Quando la verifica di anomalia è prevista come facoltativa, la scelta della stazione appaltante di non attivarla costituisce esercizio di discrezionalità tecnica e può essere sindacata dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta irragionevolezza, travisamento o palese incongruità, non ravvisabili in presenza di costi e monte ore non palesemente anomali.

Come è indicizzato