Sentenza n. 6499/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva impugnato la richiesta comunale di perizia di stima per la determinazione dell'indennità risarcitoria relativa a opere abusive in area sottoposta a vincolo paesaggistico, il regolamento comunale sui criteri di quantificazione e, con motivi aggiunti, la determina comunale n. 862/2021 del 17 dicembre 2021, con cui era stata determinata d'ufficio la sanzione pecuniaria ambientale. Aveva dedotto violazione e falsa applicazione del regolamento comunale, dell'art. 167 del d.lgs. 42/2004 e della normativa previgente, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà, sproporzionalità e difetto di motivazione. Il TAR aveva dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e accolto i motivi aggiunti, annullando la determina e il regolamento nella parte in cui prevedeva il pagamento delle sanzioni quale condizione per il rilascio della compatibilità paesaggistica. Il Comune ha appellato sostenendo che il TAR avesse errato: l'amministrazione avrebbe potuto determinare d'ufficio il danno ambientale minimo in assenza di computo metrico e perizia della società; il parere favorevole della Commissione locale per il paesaggio e il nulla-osta della Soprintendenza non avrebbero escluso la debenza della sanzione; l'art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004 non costituirebbe un presupposto logico-giuridico dell'irrogazione della sanzione né una condizione dell'accertamento di compatibilità paesaggistica. La società ha chiesto il rigetto dell'appello, riproponendo le censure assorbite o non esaminate.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto decisivo il parere della Soprintendenza, che aveva valutato l'intervento assentibile sotto il profilo paesaggistico, senza contrasto né compromissione degli elementi specifici del sito protetto, e quindi senza danno ambientale. In tale ipotesi, secondo la disciplina applicabile e lo stesso regolamento comunale, la sanzione deve essere commisurata al solo profitto conseguito, non al maggiore importo tra danno e profitto previsto per opere compatibili ma comunque produttive di danno ambientale. Il giudice ha escluso che la mancata produzione, da parte della società, di un computo metrico o di una perizia estimativa autorizzasse il Comune a quantificare la sanzione applicando un criterio diverso da quello previsto per l'assenza di danno ambientale. Ha inoltre affermato, sulla base del testo dell'art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004, che il pagamento della sanzione pecuniaria non costituisce condizione per l'accertamento della compatibilità paesaggistica: la norma disciplina gli effetti dell'accertamento positivo, prevedendo il pagamento della somma dovuta, ma non subordina l'accertamento al previo versamento. Il Comune è stato condannato al pagamento delle spese del grado in favore della società, liquidate in euro 3.000 oltre accessori; nulla è stato disposto nei confronti del Ministero della Cultura.

Norme richiamate

• art. 167, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Il proprietario, possessore o detentore a qualsiasi titolo dell'immobile o dell'area interessati dagli interventi di cui al comma 4 presenta apposita domanda all'autorità preposta alla gestione del vincolo ai fini dell'accertamento della compatibilità paesaggistica degli interventi medesimi. L’autorità competente si pronuncia sulla domanda entro il termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante della soprintendenza da rendersi entro il termine perentorio di novanta giorni. Qualora venga accertata la compatibilità paesaggistica, il trasgressore è tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto conseguito mediante la trasgressione. L'importo della sanzione pecuniaria è determinato previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica la sanzione demolitoria di cui al comma 1.

  La disposizione non prevede che il versamento della sanzione pecuniaria costituisca condizione dell'accertamento della compatibilità paesaggistica. In presenza di compatibilità paesaggistica e di assenza di danno ambientale, la sanzione è commisurata al solo profitto conseguito, secondo il criterio previsto dal regolamento comunale.

• art. 149, lett. a), d.lgs. 42/2004

  È richiamato dall'appellante per sostenere che l'esclusione del danno ambientale opererebbe soltanto per gli interventi rientranti nella relativa fattispecie; il Consiglio di Stato non ha accolto tale ricostruzione restrittiva.

• art. 1, comma 37, l. 308/2004

  È richiamato quale disposizione considerata dal regolamento comunale nel disciplinare i limiti e le modalità dell'accertamento di compatibilità paesaggistica e della sanzione.

• d.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31, Allegato A, punto A1

  A1. Opere interne che non alterano l’aspetto esteriore degli edifici, comunque denominate ai fini urbanistici edilizi, anche ove comportanti mutamento della destinazione d’uso

  È richiamato dall'appellante per individuare una delle ipotesi di esclusione del danno ambientale; la decisione non fonda su tale disposizione il rigetto dell'appello.

• art. 2 l. 662/1996, come modificato dall'art. 10 d.l. 669/1996, convertito dalla l. 30/1997

  È indicato nell'unico motivo d'appello quale parametro normativo asseritamente violato; la decisione lo esamina nel quadro della disciplina della sanzione paesaggistica, senza attribuirgli una specifica ulteriore interpretazione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la trattazione dell'appello nell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• Quando l'autorità competente accerta la compatibilità paesaggistica di opere abusive e dai pareri acquisiti risulta che le opere non hanno prodotto alcun danno ambientale, la sanzione pecuniaria deve essere commisurata al solo profitto conseguito, anziché al maggiore importo tra danno arrecato e profitto.
• Il parere favorevole della Soprintendenza che escluda la compromissione degli elementi specifici del sito vincolato costituisce elemento decisivo per qualificare l'intervento come privo di danno ambientale ai fini della scelta del criterio di quantificazione della sanzione, ferma la debenza della sanzione stessa.
• L'art. 167, comma 5, del d.lgs. 42/2004 non subordina l'accertamento della compatibilità paesaggistica al previo pagamento della sanzione pecuniaria: il pagamento è effetto dell'accertamento positivo e non sua condizione di assentibilità.
• L'amministrazione non può determinare la sanzione paesaggistica applicando il criterio del maggiore importo tra danno e profitto quando la disciplina regolamentare applicabile impone, per le opere valutate compatibili e prive di danno ambientale, il criterio del solo profitto conseguito.

Come è indicizzato