Sentenza n. 824/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'appello dell'azienda ospedaliera era articolato in tre motivi. Il terzo contestava alcune affermazioni del TAR relative a ulteriori profili di illegittimità, concernenti i progetti di fattibilità e la dichiarazione di pubblica utilità, benché tali censure fossero state dichiarate assorbite. Il primo motivo censurava il rigetto dell'eccezione di improcedibilità dei ricorsi di primo grado per mancata impugnazione del decreto di esproprio, sostenendo che tale decreto, una volta divenuto inoppugnabile, non sarebbe stato travolto dall'annullamento degli atti presupposti. Il secondo motivo contestava l'annullamento della variante per omessa verifica di assoggettabilità a VAS, sostenendo che l'intervento riguardasse opere pubbliche localizzate, consistenti nell'ampliamento di una struttura ospedaliera già esistente e nella realizzazione di parcheggi in aree comunque riconducibili alla categoria urbanistica F, senza significativa modifica delle destinazioni d'uso. I proprietari avevano riproposto in appello le censure assorbite dal TAR: violazione della disciplina VAS; incompetenza del Consiglio comunale a dichiarare la pubblica utilità; sovrapposizione e incompatibilità dei progetti dell'azienda ospedaliera e del promotore del project financing; violazione delle norme sul progetto preliminare o definitivo; omessa comunicazione di avvio del procedimento; violazione degli artt. 10, 11, 12, 16, 17 e 19 d.P.R. 327/2001; mancata pubblicazione della variante; difetto di motivazione, eccesso di potere, sviamento e difetto di istruttoria; violazione della disciplina sui parcheggi e dei piani del traffico; mancata previsione dell'indennizzo per la reiterazione del vincolo; carenze relative alle norme tecniche di attuazione e all'approvazione sovraordinata della variante.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e riformato integralmente la sentenza del TAR, respingendo il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Il terzo motivo d'appello è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse: le considerazioni del TAR sui motivi dichiarati assorbiti costituivano obiter dicta privi di efficacia decisoria e non idonei a formare giudicato. Il primo motivo è stato respinto. Il Collegio ha confermato che, nella sequenza espropriativa, l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità travolge con effetto caducante anche il successivo decreto di esproprio, senza necessità di autonoma impugnazione di quest'ultimo, quando tra gli atti sussista un nesso di presupposizione-consequenzialità immediata, diretta e necessaria. La dichiarazione di pubblica utilità costituisce il presupposto necessario e unico del decreto di esproprio, ne giustifica e delimita gli effetti e non lascia spazio a nuove valutazioni di interessi. Il secondo motivo è stato accolto sia per ragioni processuali sia, in via ulteriore, per ragioni di merito. Il TAR aveva fondato l'annullamento per omessa verifica VAS su elementi fattuali emersi dalla verificazione e non specificamente allegati nei ricorsi introduttivi o nei motivi aggiunti. Ciò ha violato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e la natura soggettiva della giurisdizione amministrativa: il giudice non può individuare d'ufficio profili di illegittimità non dedotti in modo specifico dalla parte. Le censure VAS riproposte dai proprietari sono state quindi esaminate e respinte perché generiche e prive di adeguata allegazione delle modifiche alle destinazioni d'uso, alle norme tecniche, ai carichi insediativi o agli standard urbanistici. È stata inoltre ritenuta insufficiente la contestazione secondo cui la clausola regionale di esclusione per le varianti relative a opere pubbliche non sarebbe automatica. Sono state respinte anche le ulteriori censure. Il Consiglio comunale era competente a disporre la variante semplificata e la dichiarazione di pubblica utilità ai sensi dell'art. 19 d.P.R. 327/2001. I motivi relativi alla sovrapposizione dei progetti, alla scelta dei parcheggi, al futuro PUC, alla violazione dell'art. 16 d.P.R. 327/2001 e ad altri profili sono stati dichiarati inammissibili per difetto di chiarezza e specificità o infondati nel merito. La verificazione aveva accertato che i progetti erano stati coordinati e risultavano compatibili e complementari. L'omessa o irregolare comunicazione di avvio, anche ove sussistente, non avrebbe potuto determinare un esito diverso, poiché non erano individuabili aree alternative attigue alla struttura ospedaliera; inoltre, risultavano effettuate diverse comunicazioni ai proprietari e questi ultimi avevano comunque conoscenza della vicenda. Il Collegio ha ritenuto legittima la variante puntuale nonostante la mancata pubblicazione sul BURC, poiché, per una variante circoscritta ai fondi dei proprietari, la pubblicità generale può essere sostituita da comunicazioni individuali. Ha escluso la necessità di un indennizzo, non essendo stato dedotto o provato alcun danno effettivamente prodotto dalla reiterazione del vincolo. Ha ritenuto sufficientemente motivata la scelta urbanistica, correlata alla realizzazione e al potenziamento di opere ospedaliere e parcheggi. Ha infine confermato la sufficienza dei progetti ai fini dell'art. 19 d.P.R. 327/2001 e la legittimità della dichiarazione di pubblica utilità. Le spese del doppio grado sono state poste, in solido, a carico dei proprietari privati in favore dell'azienda ospedaliera e del Comune, liquidate in euro 8.000 oltre accessori per ciascuna parte. Le spese sono state compensate nei confronti della società promotrice del project financing.

Norme richiamate

• art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.

  I motivi di ricorso devono essere specificamente indicati.

  La mancata specificità e chiarezza dei motivi determina l'inammissibilità della censura; il ricorrente deve indicare la causa petendi, l'atto cui il vizio si riferisce e le ragioni concrete dell'illegittimità.

• art. 101 c.p.a.

  I motivi assorbiti in primo grado devono essere ritualmente riproposti in appello per poter essere esaminati; la riproposizione non esonera dall'onere di specificità.

• art. 99 c.p.a.

  Il Collegio ha escluso la necessità di rimettere la questione all'Adunanza plenaria, non ravvisando un contrasto rilevante sulla natura caducante degli effetti dell'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La regola è applicabile anche in materia espropriativa quando l'amministrazione dimostri che la partecipazione non avrebbe potuto condurre a un diverso contenuto dispositivo; la violazione delle garanzie partecipative va valutata in senso sostanziale.

• art. 2, comma 5, lett. e) e f), d.P.G.R. Campania n. 17/2009

  Non sono di norma assoggettati a VAS (...) le varianti (...) che non comportano modifiche (...) e le varianti relative alle opere pubbliche.

  La disciplina regionale contempla ipotesi di esclusione dalla VAS per determinate varianti, ma la loro applicabilità deve essere contestata dalla parte mediante allegazioni specifiche riguardanti le caratteristiche concrete della variante.

• art. 2, comma 7, d.P.G.R. Campania n. 17/2009

  Per i piani e programmi (...) non sottoposti al processo di VAS, le amministrazioni procedenti valutano l'applicazione delle ipotesi di esclusione e la dichiarano nel primo atto del procedimento.

  L'eventuale violazione della tempistica della dichiarazione di esclusione deve essere specificamente dedotta; non può essere rilevata d'ufficio come autonomo motivo di annullamento.

• art. 19 d.P.R. 327/2001

  L'approvazione del progetto preliminare o definitivo (...) costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico.

  La procedura di variante semplificata consente al Consiglio comunale di adottare la variante sulla base dell'approvazione di un progetto preliminare o definitivo; nel caso esaminato, i progetti possedevano i requisiti necessari.

• art. 10, comma 2, d.P.R. 327/2001

  Il vincolo può essere altresì disposto (...) con il ricorso alla variante semplificata al piano urbanistico (...) secondo le procedure di cui all'articolo 19.

  La variante semplificata può comportare l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio.

• art. 12, comma 2, d.P.R. 327/2001

  Le varianti derivanti dalle prescrizioni (...) di altro atto di cui all'articolo 10 (...) sono approvate dall'autorità espropriante ai fini della dichiarazione di pubblica utilità.

  La variante adottata secondo la procedura dell'art. 19 può produrre, unitamente agli altri presupposti, gli effetti relativi alla dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 39, comma 1, d.P.R. 327/2001

  Nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio (...) è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all'entità del danno effettivamente prodotto.

  L'indennità per la reiterazione del vincolo presuppone la deduzione e la prova di un danno effettivamente prodotto.

• art. 36 d.lgs. 285/1992

  I piani urbani del traffico sono finalizzati (...) al miglioramento delle condizioni di circolazione e della sicurezza stradale (...) in accordo con gli strumenti urbanistici vigenti.

  La disposizione disciplina strumenti di pianificazione del traffico, ma non stabilisce che essi costituiscano presupposto necessario e vincolante per la realizzazione di nuovi parcheggi.

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  Non è stato ravvisato un difetto di competenza del Consiglio comunale, poiché la dichiarazione di pubblica utilità derivava dall'approvazione della variante semplificata ex art. 19 d.P.R. 327/2001, atto di competenza consiliare.

Massime di principio

• Nella sequenza espropriativa, quando la dichiarazione di pubblica utilità costituisce il presupposto necessario, unico e immediato del decreto di esproprio, l'annullamento della dichiarazione produce l'invalidità derivata con effetto caducante anche sul decreto finale, senza necessità di una sua autonoma impugnazione.
• La giurisdizione amministrativa è soggettiva e vincolata al principio della domanda: il giudice non può fondare l'annullamento su fatti o profili di illegittimità emersi dalla verificazione o da altri atti processuali successivi, se non siano stati specificamente allegati nei motivi del ricorso o dei motivi aggiunti, salvo che risultino desumibili in modo inequivoco dai fatti esposti o siano necessariamente connessi alle censure dedotte.
• Gli oneri di chiarezza e specificità impongono al ricorrente di correlare ciascun motivo all'atto impugnato, indicare la norma o il vizio dedotto e illustrare le ragioni concrete dell'illegittimità; motivi assertivi, apodittici, privi di critica argomentata o fondati su rinvii generici sono inammissibili ai sensi dell'art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a.
• La variante urbanistica puntuale circoscritta ai fondi di determinati proprietari non è illegittima per la sola mancata pubblicazione generale, quando la partecipazione dei destinatari sia assicurata o comunque conoscibile mediante comunicazioni individuali coerenti con la natura specifica della variante.
• L'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 può operare anche nei procedimenti espropriativi: l'omessa comunicazione di avvio non determina l'annullamento quando sia dimostrato che non esistevano alternative concretamente praticabili e che la partecipazione non avrebbe potuto condurre a un diverso contenuto dispositivo.
• La reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio non comporta automaticamente il pagamento dell'indennità: il proprietario deve dedurre e comprovare un danno effettivamente prodotto dalla reiterazione, secondo l'art. 39 d.P.R. 327/2001.

Come è indicizzato