Tribunale, Sentenza T-776/22

Esclusione da appalti e fondi UE per inadempimento contrattuale di un membro di consorzio

La sentenza riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE con cui TP ha chiesto l’annullamento della decisione del 1° ottobre 2022 con cui la Commissione l’aveva esclusa dalle procedure di aggiudicazione disciplinate dal regolamento finanziario 2018 e dalla possibilità di essere selezionata per l’esecuzione di fondi dell’Unione. La misura era fondata sull’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento finanziario 2018, in relazione a un precedente appalto eseguito da un consorzio di cui TP faceva parte.

Fatti e svolgimento del procedimento

TP aveva costituito nel 2009 un consorzio con un’altra società per partecipare a un appalto di lavori della Commissione. Dopo l’esecuzione del contratto, erano emerse disfunzioni nell’opera e la Commissione aveva contestato le riparazioni effettuate. La controversia era stata sottoposta a un comitato di risoluzione delle controversie e poi a un arbitrato CCI, che con lodo parziale aveva accertato numerosi difetti e con lodo definitivo aveva condannato TP e la controparte in solido al pagamento dei costi di riparazione.

Sulla base, in particolare, dei lodi arbitrali e della raccomandazione del comitato istituito dall’articolo 143 del regolamento finanziario 2018, la Commissione aveva adottato la decisione di esclusione. TP ha impugnato l’atto chiedendone l’annullamento e, in origine, anche il risarcimento del danno.

Questioni giuridiche esaminate

Il Tribunale ha concentrato l’analisi sul primo motivo, relativo alla violazione dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento finanziario 2018. La questione centrale era se la constatazione di un grave inadempimento contrattuale effettuata dal giudice del contratto potesse automaticamente fondare un’esclusione, oppure se l’ordinatore responsabile dovesse effettuare una valutazione autonoma e individualizzata del comportamento del soggetto da escludere.

Interpretazione dell’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento finanziario 2018

Il Tribunale ha osservato che la disposizione si applica all’inadempimento di obblighi contrattuali nell’esecuzione di un "impegno giuridico" finanziato dal bilancio, nozione che include i contratti. Tuttavia, essa richiede non un qualsiasi inadempimento, ma "significative carenze" nell’adempimento dei "principali obblighi", condizioni che impongono una qualificazione giuridica propria da parte dell’ordinatore responsabile.

L’esame letterale, contestuale e sistematico ha portato a escludere qualsiasi automatismo: l’articolo 136, paragrafo 2, distingue infatti le ipotesi in cui l’ordinatore è vincolato da una sentenza definitiva o da una decisione amministrativa definitiva e quelle, come la lettera e), in cui l’ordinatore conserva un margine di valutazione. Il Tribunale ha anche rilevato che il regime di esclusione del regolamento finanziario è un regime sanzionatorio autonomo, distinto dalla responsabilità contrattuale e dalla funzione risarcitoria o di corretta esecuzione del contratto.

Necessità di una valutazione concreta e individualizzata

Richiamando, per analogia, la giurisprudenza sulla direttiva 2014/24/UE e in particolare la sentenza HSC Baltic, il Tribunale ha affermato che, quando un appalto è stato affidato a un raggruppamento di operatori economici, non è sufficiente presumere automaticamente che ciascun membro debba essere escluso solo perché il contratto è stato eseguito in modo carente. Anche in presenza di responsabilità solidale, l’ordinatore deve valutare il comportamento individuale del singolo operatore alla luce di tutti gli elementi pertinenti.

Il Tribunale ha aggiunto che tale esigenza è rafforzata dalla natura sostanzialmente punitiva della misura di esclusione e dal principio generale della personalità delle pene. Ne consegue che la Commissione avrebbe dovuto verificare, prima dell’adozione della decisione, il comportamento specifico di TP e non limitarsi a richiamare la responsabilità del consorzio nel suo complesso.

Applicazione al caso concreto

Nel caso di specie, la Commissione ha ammesso in udienza di non aver esaminato la responsabilità individuale di ciascun contraente, ma di aver fondato la decisione sulla responsabilità congiunta e solidale dei membri del consorzio. Il Tribunale ha ritenuto che anche la motivazione dell’atto confermasse tale approccio, poiché i riferimenti erano rivolti al consorzio e a TP solo in quanto sua parte, senza distinguere il comportamento personale della ricorrente.

Poiché la Commissione non aveva svolto l’esame individualizzato richiesto dall’articolo 136, paragrafo 1, lettera e), il primo motivo è stato accolto. Il Tribunale ha quindi annullato la decisione impugnata senza esaminare gli altri motivi, relativi alla proporzionalità e alla pretesa applicazione retroattiva di una sanzione più severa.

Effetti dell’annullamento e spese

Le conclusioni di TP volte a ottenere una precisazione sugli effetti della futura sentenza sono state considerate non autonome rispetto alla domanda di annullamento, perché l’articolo 266 TFUE impone già all’istituzione interessata di adottare i provvedimenti necessari per dare esecuzione alla sentenza. La Commissione è stata condannata alle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario.

Principi affermati

La pronuncia afferma che:

• non esiste un nesso automatico tra l’accertamento giudiziale di un inadempimento contrattuale e l’esclusione ex articolo 136, paragrafo 1, lettera e), del regolamento finanziario 2018;
• l’ordinatore responsabile deve procedere a una qualificazione giuridica autonoma dei fatti;
• quando il contratto è stato eseguito da un consorzio, la responsabilità solidale non basta a giustificare l’esclusione del singolo membro;
• l’autorità che adotta la misura deve valutare il comportamento della persona o entità interessata in modo concreto e individualizzato, alla luce di tutti gli elementi pertinenti.