Tribunale, Sentenza T-489/23

Misure restrittive contro Ilan Shor per azioni destabilizzanti in Moldova

La sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 18 dicembre 2024 riguarda un ricorso diretto di annullamento, proposto dal sig. Ilan Mironovich Shor, contro atti del Consiglio relativi a misure restrittive adottate in considerazione delle azioni che destabilizzano la Repubblica di Moldova, nonché contro una domanda di risarcimento del danno morale. Il caso si inserisce nella più ampia politica dell’Unione di sostegno alla Moldova di fronte a pressioni e attività destabilizzanti attribuite in particolare a influenze filorusse.

Parti e oggetto del procedimento

Il ricorrente è Ilan Mironovich Shor, imprenditore e politico moldovo-israeliano, già leader del partito ȘOR fino allo scioglimento di quest’ultimo nel giugno 2023. Il convenuto è il Consiglio dell’Unione europea; la Commissione europea è intervenuta a sostegno del Consiglio. Il ricorso aveva a oggetto l’annullamento della decisione (PESC) 2023/1047 e del regolamento di esecuzione (UE) 2023/1045, nonché della decisione (PESC) 2024/1244 e del regolamento di esecuzione (UE) 2024/1243, nella parte in cui mantenevano il nome del ricorrente negli elenchi delle persone soggette a congelamento dei capitali e restrizioni di ingresso.

Contesto normativo e criteri di inserimento

Il quadro normativo principale è costituito dalla decisione (PESC) 2023/891 e dal regolamento (UE) 2023/888, adottati rispettivamente sulla base dell’articolo 29 TUE e dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE. Tra i criteri di inserimento rilevavano, in particolare, il criterio ii), relativo a persone responsabili della pianificazione o direzione di manifestazioni violente o di altri atti di violenza, e il criterio iii), relativo a gravi illeciti finanziari e esportazione non autorizzata di capitali.

Motivazione dell’inserimento e del mantenimento

Secondo il Consiglio, Shor era responsabile di due condotte: da un lato, la direzione e pianificazione di manifestazioni violente in Moldova; dall’altro, gravi illeciti finanziari relativi a fondi pubblici e esportazione non autorizzata di capitali. Per l’inserimento iniziale e per il successivo mantenimento, il Consiglio ha richiamato il presunto coinvolgimento nel finanziamento illegale di partiti politici, nell’istigazione alla violenza contro l’opposizione e nell’organizzazione di proteste con manifestanti remunerati e addestrati a provocare disordini.

Obbligo di motivazione e tutela giurisdizionale effettiva

Il Tribunale ha respinto la censura di motivazione insufficiente. Ha ricordato che la motivazione di un atto restrittivo deve indicare la base giuridica e i motivi specifici e concreti dell’adozione, valutati nel loro contesto. In questo caso, ha ritenuto che gli atti impugnati consentissero al ricorrente di comprendere le ragioni della misura e al giudice di esercitare il controllo. Ha inoltre precisato che, per il criterio ii), il Consiglio non doveva motivare anche la correttezza del procedimento giudiziario moldovo, poiché tale aspetto era pertinente solo al criterio iii).

Eccezione di illegittimità e competenza del Tribunale

Il ricorrente aveva sollevato un’eccezione di illegittimità contro la decisione 2023/891 e il regolamento 2023/888, sostenendo che tali atti perseguivano obiettivi estranei alla PESC e contrari agli articoli 2, 8 e 21 TUE. Il Tribunale ha affermato di essere competente a esaminare un’eccezione di illegittimità limitata alle disposizioni generali che stabiliscono i criteri ii) e iii), nell’ambito di un ricorso contro misure restrittive individuali.

Base giuridica, obiettivi di PESC e sviamento di potere

Il Tribunale ha ritenuto che la decisione 2023/891 e il regolamento 2023/888 rientrassero pienamente nell’ambito della PESC, poiché miravano a sostenere la democrazia e lo Stato di diritto in Moldova, paese candidato all’adesione all’Unione, di fronte ad attività destabilizzanti condotte anche nell’interesse della Federazione russa. Ha considerato legittimo il ricorso all’articolo 29 TUE e all’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, e ha escluso uno sviamento di potere, in assenza di indizi oggettivi che dimostrassero un fine diverso da quello dichiarato.

Proporzionalità e certezza del diritto

Il Tribunale ha escluso la violazione del principio di proporzionalità, osservando che il criterio ii) non colpisce qualsiasi manifestazione, ma solo la pianificazione o direzione di manifestazioni violente idonee a compromettere la sovranità, la democrazia, lo Stato di diritto, la stabilità o la sicurezza della Moldova. Ha anche rilevato che tale criterio è coerente con la giurisprudenza sulla libertà di riunione pacifica, che non copre raduni animati da intenzioni violente o da istigazione alla violenza.

Quanto alla certezza del diritto, il Tribunale ha affermato che il criterio ii) è sufficientemente chiaro e che le misure restrittive hanno natura cautelare, non penale: esse si fondano su una minaccia attuale o futura, non su una sanzione per il passato. Ha inoltre osservato che il riesame periodico impedisce ogni carattere irreversibile o indefinito del regime.

Valutazione degli errori di valutazione

Sul piano probatorio, il Tribunale ha ritenuto che il Consiglio potesse fondarsi su fonti accessibili al pubblico, quali articoli di stampa e documenti online, non disponendo di poteri di indagine in un paese terzo. Ha reputato attendibili gli elementi prodotti, poiché il ricorrente non aveva contestato in modo specifico la loro affidabilità.

Nel merito, il Tribunale ha ritenuto dimostrato, tramite indizi concreti, precisi e concordanti, che:

• il partito di Shor aveva organizzato un viaggio in Turchia per addestrare persone a creare disordini di massa durante le manifestazioni;
• numerosi partecipanti erano stati selezionati e remunerati per prendere parte alle proteste;
• il ricorrente aveva pronunciato o diffuso dichiarazioni volte a incitare alla violenza contro l’opposizione politica.

Il Tribunale ha poi valorizzato il contesto generale di destabilizzazione della Moldova, l’influenza russa, i legami tra il ricorrente e la Federazione russa e il fatto che le manifestazioni violente si inserissero in tali dinamiche. Ha quindi concluso che il Consiglio non aveva commesso errori di valutazione nel ritenere il ricorrente responsabile di atti che compromettevano o minacciavano la democrazia e lo Stato di diritto in Moldova.

Mantenimento negli elenchi dopo lo scioglimento del partito

Il Tribunale ha respinto l’argomento secondo cui lo scioglimento del partito ȘOR avrebbe reso obsolete le misure restrittive. Ha ricordato che, ai fini del mantenimento, occorre verificare se la situazione sia mutata al punto da escludere il coinvolgimento dell’interessato nelle attività sanzionate. Nel caso di specie, ha ritenuto che il ruolo personale di Shor, la sua capacità di continuare a influenzare la scena politica, i suoi legami con la Russia e le prove relative alla creazione di nuove strutture politiche e al finanziamento di altri partiti giustificassero il mantenimento del suo nome negli elenchi.

Diritti fondamentali e bilanciamento

Il ricorrente invocava la violazione della libertà di impresa, del diritto di proprietà, della libertà di associazione e della libertà di espressione. Il Tribunale ha ritenuto che le misure fossero previste dalla legge, temporanee, riesaminate periodicamente, accompagnate da deroghe e dirette a un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione, cioè il sostegno alla democrazia e allo Stato di diritto in Moldova. Ha concluso che l’incidenza sui diritti fondamentali non era sproporzionata e che il ricorrente poteva, in linea di principio, continuare un’attività politica pacifica.

Domanda risarcitoria

Quanto alla domanda di risarcimento del danno morale, il Tribunale l’ha respinta per difetto di prova di un danno reale e certo. Il ricorrente si era limitato ad allegare un pregiudizio reputazionale senza fornire elementi concludenti sull’esistenza e sull’entità del danno. Inoltre, poiché gli atti impugnati sono stati ritenuti legittimi, non ricorreva nemmeno il presupposto dell’illegittimità dell’azione dell’Unione.

Dispositivo

Il Tribunale ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato Shor a sopportare le proprie spese e quelle del Consiglio, mentre la Commissione è stata condannata a sopportare le proprie spese.

Principio affermato

In materia di misure restrittive PESC adottate per contrastare azioni destabilizzanti in un paese terzo candidato all’adesione, il Consiglio può legittimamente colpire chi pianifica o dirige manifestazioni violente e le utilizza per destabilizzare l’ordine democratico, purché l’inserimento sia sorretto da indizi concreti, precisi e concordanti e la misura resti proporzionata, chiara e soggetta a riesame periodico.