Sentenza n. 517/2026 - Napoli, Sezione 3

Esito

La controversia

Le società ricorrenti hanno impugnato il diniego di agevolazioni per un programma di sviluppo nel settore della trasformazione e commercializzazione del pomodoro, articolato in un progetto di investimento e in un progetto di ricerca industriale e sviluppo sperimentale. Il diniego era fondato su tre autonome ragioni: la previsione di una linea produttiva di sughi pronti, ritenuti non riconducibili ai prodotti agricoli rilevanti per il regime agevolativo; l'avvio anticipato di opere relative al progetto di investimento da parte di una delle imprese aderenti, in violazione dell'art. 14, comma 4, del d.m. 9 dicembre 2014; la lacunosità del progetto di ricerca e sviluppo, con riferimento alla quantificazione e imputazione delle spese di personale, consulenze e materiali e alla carente articolazione del cronoprogramma per singola impresa e singolo obiettivo di ricerca. Le ricorrenti hanno dedotto, quanto al terzo profilo, difetto di motivazione per il richiamo alla relazione dell'esperto scientifico, violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990 per mancato esame delle controdeduzioni, violazione dell'art. 9, comma 2, lett. d), del d.m. 9 dicembre 2014 per mancato invio del preavviso al Ministero, difetto di istruttoria, contraddittorietà del parere scientifico e omessa attivazione della fase di negoziazione prevista dall'art. 9, comma 4, del medesimo decreto. Le società hanno inoltre sostenuto che solo il primo motivo avrebbe potuto impedire l'accoglimento dell'intera domanda e che gli altri profili avrebbero consentito un'ammissione parziale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha qualificato il diniego come atto plurimotivato, ritenendo che ciascuna delle tre ragioni fosse astrattamente idonea a sostenere autonomamente il rigetto dell'intera domanda. Ha affermato che la disciplina dei contratti di sviluppo è ispirata al principio di unicità della domanda: il programma, composto da progetti di investimento e, ove previsto, di ricerca e sviluppo strettamente connessi e funzionali, deve essere valutato nella sua globalità e non può essere arbitrariamente frazionato per ottenere un accoglimento parziale; in una rete di imprese, anche la criticità riguardante una sola impresa può quindi compromettere l'intera proposta. Quanto alle censure sul progetto di ricerca e sviluppo, il Collegio ha ritenuto legittima la motivazione per relationem, poiché il provvedimento richiamava il parere dell'esperto scientifico e ne esponeva i rilievi essenziali: mancavano dati sull'impegno orario e sui profili professionali del personale, le consulenze e i materiali erano indicati in forma aggregata e non era possibile verificare pertinenza e congruità delle spese per ciascuna impresa. La relazione richiamata non doveva necessariamente essere allegata o riprodotta nel provvedimento, essendo sufficiente che fosse identificabile e legalmente disponibile mediante accesso. È stata esclusa anche la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990, poiché il diniego aveva dato conto, sia pure sinteticamente, delle ragioni per cui le osservazioni non superavano il giudizio negativo dell'esperto; non era necessaria una confutazione analitica di ogni argomento. Il Ministero non doveva ricevere il preavviso di rigetto, ma soltanto essere informato dell'esito negativo dell'istruttoria mediante la comunicazione del provvedimento finale. Le doglianze di difetto di istruttoria sono state ritenute inconferenti, perché non coglievano le effettive ragioni del diniego: non il livello astratto dei costi o la mera aggregazione contabile, ma l'assenza di elementi attendibili per collegare le spese all'apporto e alle attività di ciascuna impresa. Il parere scientifico non era contraddittorio, poiché la plausibilità tecnologica e la fattibilità complessiva del progetto non escludevano l'inattendibilità del quadro economico. La fase di negoziazione era solo eventuale e rimessa alla discrezionalità di Invitalia, sicché non sussisteva un obbligo di attivarla dopo il giudizio negativo sulla sostenibilità complessiva del progetto. Le ulteriori censure sui sughi pronti e sull'avvio anticipato sono state assorbite, essendo sufficiente una sola ragione autonoma e non superata per mantenere fermo il diniego. Spese integralmente compensate per la novità e complessità della controversia; contributo unificato a carico delle ricorrenti.

Norme richiamate

• art. 5, comma 1, d.m. 9 dicembre 2014

  Il programma di sviluppo industriale deve riguardare un’iniziativa imprenditoriale finalizzata alla produzione di beni e/o servizi, per la cui realizzazione sono necessari uno o più progetti di investimento [...] ed, eventualmente, progetti di ricerca, sviluppo e innovazione [...] strettamente connessi e funzionali tra di loro in relazione ai prodotti e servizi finali.

  La disposizione esprime il principio di unicità della domanda e impone una valutazione globale dei progetti strettamente connessi; non consente la parcellizzazione interna del programma né l'ammissione parziale di segmenti autonomamente considerati.

• art. 14, comma 4, d.m. 9 dicembre 2014

  I progetti devono essere avviati successivamente alla presentazione della domanda di agevolazioni.

  La disposizione è stata richiamata nel diniego per contestare l'avvio di opere prima della domanda; il TAR non ha esaminato nel merito la relativa censura, ritenendola assorbita.

• art. 9, comma 2, lett. d), d.m. 9 dicembre 2014

  Non impone la comunicazione del preavviso di rigetto al Ministero; il Ministero deve essere informato dell'esito negativo dell'istruttoria mediante la comunicazione del provvedimento finale.

• art. 9, comma 4, d.m. 9 dicembre 2014

  La fase di negoziazione ha natura eventuale e non necessaria, essendo rimessa all'iniziativa discrezionale di Invitalia quando il progetto sia ammissibile ma richieda modifiche non sostanziali.

• art. 3 l. 241/1990

  Ammette la motivazione per relationem, purché l'atto richiamato sia identificato e posto nella sfera di conoscibilità legale del destinatario; non è indispensabile allegarlo o riprodurne integralmente il contenuto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  L'amministrazione deve esaminare le osservazioni presentate contro il preavviso di rigetto, ma non deve confutare analiticamente ogni argomento; è sufficiente una motivazione dalla quale risulti la considerazione complessiva delle controdeduzioni.

• art. 5 d.m. 2 agosto 2017

  La questione relativa all'applicabilità del regime degli aiuti ai contratti di sviluppo agroindustriali è stata dedotta nel primo motivo di diniego, ma non è stata esaminata nel merito perché assorbita.

• art. 38 TFUE

  La disposizione è stata richiamata nel diniego per delimitare la nozione di prodotti agricoli, ma il TAR non ha deciso nel merito la relativa questione.

• Allegato I al TFUE

  È stato richiamato nel diniego per sostenere che i sughi pronti non rientrerebbero tra i prodotti agricoli rilevanti; la questione è rimasta assorbita.

Massime di principio

• Quando un provvedimento negativo è fondato su più ragioni autonome, è sufficiente che una sola di esse resista alle censure perché il provvedimento resti valido e le altre censure possano essere assorbite.
• Nella disciplina dei contratti di sviluppo, il programma composto da progetti di investimento e, ove previsto, di ricerca e sviluppo strettamente connessi e funzionali deve essere valutato unitariamente; non è consentito scomporlo arbitrariamente per ottenere l'ammissione parziale di singoli segmenti.
• In un programma di sviluppo presentato da una rete di imprese, la criticità riferibile a una sola impresa aderente può giustificare il rigetto dell'intera proposta quando la posizione dell'impresa costituisce parte integrante del progetto unitario e del meccanismo funzionale al perseguimento dell'obiettivo collettivo.
• La motivazione per relationem è legittima quando l'atto richiamato è specificamente individuato e posto nella sfera di conoscibilità legale del destinatario; non è necessario allegarlo al provvedimento o riprodurne integralmente il contenuto.
• L'obbligo di esaminare le osservazioni presentate ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/1990 non richiede una confutazione analitica di ogni deduzione, essendo sufficiente una motivazione che dimostri la considerazione complessiva delle controdeduzioni e renda comprensibili le ragioni del loro superamento.
• La fase di negoziazione prevista per i contratti di sviluppo è eventuale e discrezionale: non sussiste un obbligo di attivarla quando l'amministrazione abbia ritenuto complessivamente non sostenibile o non ammissibile il progetto.

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