Sentenza n. 2953/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Comune appellante ha contestato la sentenza del TAR Lazio che aveva respinto l’impugnazione del decreto interministeriale attuativo dell’art. 38 d.l. n. 124/2019. I motivi d’appello hanno riguardato: l’incompetenza della Conferenza Stato-città ed autonomie locali, asseritamente presieduta senza la partecipazione del Ministro per gli affari regionali e le autonomie; il difetto di istruttoria e di motivazione, anche perché la Conferenza non avrebbe esaminato adeguatamente la nota metodologica; la violazione della partecipazione procedimentale; l’erronea qualificazione del decreto come atto normativo o generale; l’irragionevolezza e l’inaffidabilità del metodo dei “poligoni di Thiessen” per individuare il Comune cui riferire la piattaforma; la mancata considerazione della pregressa riscossione di Ici e Imu da parte del Comune appellante, del collegamento terrestre della piattaforma con il suo territorio e dei precedenti atti amministrativi; la violazione della procedura per la variazione dei confini comunali prevista dall’art. 16 d.P.R. n. 616/1977; l’omessa pronuncia e ulteriori profili di travisamento, arbitrarietà, illogicità, contraddittorietà e sviamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto corretta la presidenza della Conferenza Stato-città da parte del solo Ministro dell’interno, poiché l’art. 38 d.l. n. 124/2019 attribuisce la competenza ai Ministri dell’economia e delle finanze, dell’interno, della difesa e dello sviluppo economico, mentre non prevede una competenza del Ministro per gli affari regionali; inoltre, la finanza locale rientra nelle competenze del Ministro dell’interno. La nota metodologica è stata considerata parte integrante del decreto e quindi compresa nell’intesa raggiunta in Conferenza; essa era stata già valutata positivamente in una precedente intesa e il procedimento era stato preceduto da un’istruttoria tecnica, con esame da parte del tavolo tecnico e dell’ANCI. Il decreto è stato ritenuto sufficientemente motivato, indipendentemente dalla sua qualificazione formale, poiché il decreto e la nota metodologica spiegavano il funzionamento del metodo dei poligoni di Thiessen e le ragioni dell’attribuzione della piattaforma al Comune appellato. La verificazione svolta dall’Istituto idrografico della Marina ha confermato l’appropriatezza e l’attendibilità scientifica del metodo, rilevando altresì che anche l’applicazione di criteri alternativi, incluso quello proposto dall’appellante, avrebbe condotto allo stesso risultato. La precedente riscossione di Ici e Imu non ha generato un legittimo affidamento tutelabile, poiché prima del decreto non esisteva un criterio generale per riferire gli spazi marini ai singoli Comuni e la nuova disciplina tributaria operava per il futuro. È stata ritenuta irrilevante anche la localizzazione terrestre del metanodotto o di altri elementi dell’impianto, perché l’imposta riguarda specificamente la piattaforma marina. Il decreto non ha modificato i confini comunali, ma ha individuato il Comune cui riferire la piattaforma ai soli fini dell’applicazione dell’imposta; pertanto non era necessaria la procedura prevista per le variazioni territoriali. La partecipazione procedimentale è stata esclusa ai sensi dell’art. 13 l. n. 241/1990, trattandosi di atto avente natura sostanzialmente normativa, generale e astratta, diretto a integrare la disciplina legislativa e applicabile anche a piattaforme future. In ogni caso, anche ove fossero state applicabili le garanzie partecipative, l’atto non sarebbe stato annullabile ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, poiché la verificazione aveva escluso che un diverso criterio tecnico ragionevole avrebbe prodotto un risultato differente. Il Comune appellante è stato condannato al pagamento di 4.000 euro in favore del Comune appellato, oltre accessori, nonché delle spese di verificazione.

Norme richiamate

• art. 38 d.l. n. 124/2019, convertito dalla l. n. 157/2019

  I comuni cui spetta il gettito dell’imposta derivante dall’applicazione dell’aliquota del 3 per mille sono individuati con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze di concerto con il Ministro dell’interno, con il Ministro della difesa e con il Ministro dello sviluppo economico, da emanarsi previa intesa in sede di Conferenza Stato-Città ed autonomie locali entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto. Nello stesso decreto sono stabiliti i criteri, le modalità di attribuzione e di versamento nonché la quota del gettito spettante ai comuni individuati.

  La norma attribuisce ai Ministri indicati la competenza ad adottare il decreto e demanda allo stesso decreto l’individuazione dei Comuni beneficiari, dei criteri e delle modalità di attribuzione e versamento del gettito.

• art. 1 d.P.C.M. 15 marzo 2021

  La presidenza della Conferenza Stato-città ed autonomie locali è delegata al Ministro dell’interno, che la esercita congiuntamente al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, nelle materie di competenza di quest’ultima.

  La presidenza congiunta è necessaria solo nelle materie di competenza del Ministro per gli affari regionali; tale competenza non ricorre nella disciplina dell’imposta sulle piattaforme marine.

• art. 14 d.lgs. n. 300/1999

  Attribuisce al Ministro dell’interno competenze in materia di finanza locale, confermando la correttezza della presidenza della Conferenza da parte del solo Ministro dell’interno.

• art. 13 l. n. 241/1990

  Le disposizioni contenute al capo terzo non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione.

  Le garanzie ordinarie di partecipazione procedimentale non si applicano all’attività diretta all’adozione di atti normativi o amministrativi generali, salvo le specifiche regole che ne disciplinano la formazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullabilità dell’atto quando, per la natura vincolata dell’esito sostanziale accertato, è dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 16 d.P.R. n. 616/1977

  La procedura per la variazione delle circoscrizioni comunali non si applica quando l’amministrazione non modifica i confini, ma individua il Comune di riferimento ai soli fini dell’applicazione di un tributo.

• art. 38, comma 1, d.l. n. 124/2019, convertito dalla l. n. 157/2019

  La piattaforma con struttura emersa destinata alla coltivazione di idrocarburi e sita entro i limiti del mare territoriale.

  La nozione legislativa di piattaforma marina delimita l’oggetto dell’imposta e rende irrilevante, ai fini dell’individuazione del Comune beneficiario, la collocazione terrestre di altri elementi dell’impianto collegato.

Massime di principio

• Quando una norma attribuisce a un decreto ministeriale il compito di individuare i Comuni beneficiari di un gettito tributario e di stabilire i relativi criteri generali di attribuzione, il decreto può svolgere una funzione sostanzialmente normativa se detta una disciplina generale e astratta, destinata ad applicarsi anche a fattispecie future e non predeterminate.
• La presidenza congiunta della Conferenza Stato-città ed autonomie locali prevista per le materie di competenza del Ministro per gli affari regionali non è necessaria quando il procedimento riguarda una materia attribuita dalla legge ad altri Ministri e riconducibile alla finanza locale.
• Una nota metodologica espressamente allegata a un decreto e costituente parte integrante dello stesso deve ritenersi compresa nell’oggetto dell’intesa raggiunta sul decreto, anche se non è riprodotta o specificamente richiamata nel testo dell’intesa.
• La scelta di un criterio tecnico per riferire una piattaforma marina a un Comune costiero è legittima quando il criterio è oggettivo, scientificamente attendibile, uniformemente applicabile e adeguatamente illustrato nella documentazione tecnica; il giudice può verificarne l’attendibilità mediante verificazione, senza sostituire la propria valutazione a quella amministrativa.
• La pregressa riscossione di tributi da parte di un Comune non impedisce l’introduzione, per il futuro, di una nuova disciplina legislativa e regolamentare fondata su criteri generali diversi, né determina di per sé un legittimo affidamento sulla conservazione delle precedenti entrate.
• L’individuazione del Comune cui riferire una piattaforma marina ai soli fini dell’applicazione di un’imposta non costituisce variazione dei confini comunali e non richiede la procedura prevista per la modifica delle circoscrizioni territoriali.

Come è indicizzato