Corte di giustizia, Sentenza C-322/19

Accesso al mercato del lavoro dei richiedenti protezione internazionale destinatari di una decisione di trasferimento Dublino III

La pronuncia, resa in cause riunite su rinvio pregiudiziale dalla High Court irlandese e dall’International Protection Appeals Tribunal, riguarda l’interpretazione dell’articolo 15 della direttiva 2013/33/UE sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale. Il contenzioso nasce dal diniego, in Irlanda, dell’accesso al mercato del lavoro a richiedenti destinatari di decisioni di trasferimento verso un altro Stato membro ai sensi del regolamento Dublino III.

Fatti e procedimento principale

Nei procedimenti principali, alcuni richiedenti protezione internazionale avevano presentato domanda in Irlanda, ma le autorità avevano adottato nei loro confronti decisioni di trasferimento verso il Regno Unito o verso l’Austria in applicazione del regolamento n. 604/2013. Gli interessati avevano impugnato tali decisioni e, parallelamente, avevano chiesto un permesso di accesso al mercato del lavoro ai sensi della normativa irlandese di trasposizione della direttiva 2013/33.

Le autorità irlandesi avevano respinto le domande perché, secondo il diritto nazionale, la notifica della decisione di trasferimento faceva perdere la qualità di "richiedente" oppure, in ogni caso, i soggetti coinvolti non rientravano più nell’ambito di applicazione della disciplina sull’accesso al lavoro. I giudici del rinvio hanno quindi chiesto alla Corte di chiarire se tale impostazione fosse compatibile con il diritto dell’Unione.

Normativa rilevante

La Corte richiama, in particolare:

• la direttiva 2013/33/UE, specie il considerando 8, il considerando 11, il considerando 23 e l’articolo 15;
• la direttiva 2013/32/UE, in particolare i considerando 27 e 58, nonché gli articoli 9, 13 e 31, paragrafo 3;
• il regolamento (UE) n. 604/2013, in particolare i considerando 11 e 19, gli articoli 3, 7, 13, 17, 27 e 29;
• il protocollo n. 21 sulla posizione del Regno Unito e dell’Irlanda;
• la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, in particolare l’articolo 47.

Prima questione: uso della direttiva 2013/32 come contesto interpretativo

La Corte afferma che, anche se la direttiva 2013/32 non si applica allo Stato membro interessato in forza del protocollo n. 21, essa deve essere tenuta in considerazione per interpretare la direttiva 2013/33, che invece si applica. Le due direttive appartengono infatti al medesimo sistema europeo comune di asilo e la direttiva 2013/32 fornisce elementi di contesto pertinenti e necessari per interpretare la disciplina delle condizioni di accoglienza.

Ambito soggettivo dell’articolo 15 della direttiva 2013/33

La Corte respinge l’idea che il destinatario di una decisione di trasferimento Dublino III perda, per ciò solo, lo status di "richiedente". L’articolo 2, lettera b), della direttiva 2013/33 definisce il richiedente come il cittadino di paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva; una decisione di trasferimento non è una decisione definitiva sulla domanda.

Richiamando il considerando 8 della direttiva 2013/33, il considerando 27 della direttiva 2013/32 e il considerando 11 del regolamento Dublino III, la Corte sottolinea che le norme sull’accoglienza si applicano a tutte le fasi e a tutti i tipi di procedura relativi alla domanda di protezione internazionale. Ne deriva che i richiedenti oggetto di procedura Dublino rientrano nell’ambito dell’articolo 15.

Esclusione dell’accesso al lavoro per il solo fatto della decisione di trasferimento

Secondo la Corte, l’articolo 15 della direttiva 2013/33 osta a una normativa nazionale che escluda in modo automatico un richiedente dall’accesso al mercato del lavoro solo perché è stata adottata nei suoi confronti una decisione di trasferimento ai sensi del regolamento Dublino III.

La Corte evidenzia che:

• il lavoro rientra nelle condizioni di accoglienza, intese come insieme dei diritti e benefici conferiti dalla direttiva ai richiedenti;
• l’accesso al lavoro contribuisce all’autosufficienza del richiedente e alla salvaguardia della sua dignità umana;
• negare in via generale tale accesso contrasterebbe con gli obiettivi della direttiva, tra cui la riduzione delle divergenze tra Stati membri e il favor dell’autonomia del richiedente.

La sentenza richiama anche il precedente Cimade e GISTI, che aveva già affermato che il richiedente conserva tale qualità fino al trasferimento effettivo allo Stato competente.

Nozione di ritardo imputabile al richiedente

Sulla seconda questione della causa C-385/19, la Corte chiarisce che la direttiva 2013/33 non definisce autonomamente quali condotte integrino un ritardo imputabile al richiedente. Per interpretare l’articolo 15, paragrafo 1, occorre fare riferimento alla direttiva 2013/32, e in particolare all’articolo 31, paragrafo 3, e all’articolo 13.

Ne consegue che il ritardo può essere imputato al richiedente quando esso derivi dalla mancata cooperazione con le autorità competenti, ad esempio rispetto agli obblighi di collaborare sull’identità, fornire documenti, comparire dinanzi alle autorità o comunicare il luogo di residenza. La Corte precisa che l’imputazione non può essere fondata su mere presunzioni o su misure generali di prevenzione.

Nessuna imputazione per il mancato ricorso al primo Stato membro di ingresso

La Corte esclude che il ritardo possa essere automaticamente attribuito al richiedente solo perché ha lasciato il primo Stato membro di ingresso senza presentare lì la domanda di protezione internazionale. Il regolamento Dublino III non impone infatti di presentare la domanda nel primo Stato membro di ingresso, e quello competente va individuato secondo i criteri gerarchici del regolamento, non in base a una regola di primo ingresso assoluta.

Nessuna imputazione per il ricorso giurisdizionale contro la decisione di trasferimento

La Corte afferma inoltre che la proposizione di un ricorso giurisdizionale avverso la decisione di trasferimento, anche se dotato di effetto sospensivo, non può costituire di per sé un ritardo imputabile al richiedente. Il regolamento Dublino III garantisce espressamente un ricorso effettivo e, nei casi previsti, il diritto di rimanere nello Stato membro in attesa dell’esito del ricorso.

La Corte esclude anche che la mera proposizione del ricorso possa essere considerata abuso del diritto senza una verifica concreta delle circostanze del caso. Un abuso presuppone un elemento oggettivo e un elemento soggettivo, che non possono essere presunti in via generale.

Dispositivo

La Corte risponde che:

• il giudice nazionale deve tener conto della direttiva 2013/32 per interpretare la direttiva 2013/33, anche se la prima non si applica nello Stato membro interessato;
• l’articolo 15 della direttiva 2013/33 osta a una normativa nazionale che escluda il richiedente dall’accesso al mercato del lavoro solo perché destinatario di una decisione di trasferimento Dublino III;
• il ritardo è imputabile al richiedente solo se deriva dalla sua mancata cooperazione con le autorità competenti;
• non può essere imputato il ritardo derivante dal mancato ricorso al primo Stato membro di ingresso;
• non può essere imputato il ritardo derivante dalla proposizione di un ricorso giurisdizionale sospensivo contro la decisione di trasferimento.

Principi affermati

La sentenza consolida un approccio ampio alla nozione di "richiedente" ai fini delle condizioni di accoglienza e impedisce agli Stati membri di introdurre esclusioni generalizzate dall’accesso al lavoro per i soggetti coinvolti in procedure Dublino. Al tempo stesso, delimita in modo rigoroso la nozione di ritardo imputabile al richiedente, circoscrivendola alla sola mancata cooperazione effettiva con le autorità nazionali.