Corte di giustizia, Sentenza C-450/19

Intese e manipolazione delle gare d’appalto: cessazione dell’infrazione e prescrizione

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Korkein hallinto-oikeus (Corte amministrativa suprema, Finlandia) in una controversia tra l’Autorità garante della concorrenza e dei consumatori finlandese e due società del gruppo Eltel. Al centro del giudizio vi è la determinazione del momento in cui cessa un’infrazione all’articolo 101 TFUE consistente nella presentazione concordata di offerte in una gara d’appalto pubblica per lavori di costruzione di una linea ad alta tensione.

Fatti e procedimento principale

Nel 2007 Fingrid Oyj bandiva una gara per la costruzione di una linea di trasmissione elettrica ad alta tensione tra Keminmaa e Petäjäskoski. Eltel presentava la propria offerta il 4 giugno 2007, si aggiudicava l’appalto e concludeva il contratto con Fingrid il 19 giugno 2007; i lavori terminavano il 12 novembre 2009 e l’ultimo pagamento avveniva il 7 gennaio 2010.

Nel 2013 un’altra impresa, Empower Oy, presentava una domanda di clemenza e l’autorità finlandese avviava un’indagine su una presunta intesa tra Empower ed Eltel. Con decisione del 31 ottobre 2014 l’autorità proponeva al markkinaoikeus (tribunale degli affari economici) di condannare Eltel a un’ammenda per violazione dell’articolo 4 della legge finlandese sulle restrizioni di concorrenza e dell’articolo 101 TFUE. Secondo l’autorità, si trattava di un’infrazione unica e continuata, iniziata al più tardi nel 2004 e durata fino almeno al marzo 2011.

Il markkinaoikeus respingeva però la proposta di ammenda ritenendo prescritta l’infrazione, poiché Eltel avrebbe cessato di partecipare alla restrizione prima del 31 ottobre 2009. L’autorità impugnava la decisione dinanzi al giudice del rinvio.

Quadro normativo nazionale rilevante

La Corte richiama l’articolo 22 della legge finlandese 480/1992 sulle restrizioni di concorrenza, secondo cui l’ammenda non può essere irrogata se la proposta all’autorità giudiziaria non è presentata entro cinque anni dal momento in cui la restrizione della concorrenza è cessata o da quando l’autorità ne ha avuto conoscenza.

Questione pregiudiziale

Il giudice nazionale chiede, in sostanza, se l’articolo 101 TFUE debba essere interpretato nel senso che, in una manipolazione di gara per appalto di lavori, l’infrazione si protragga per tutto il periodo di esecuzione del contratto e dei pagamenti rateali, fino all’ultimo pagamento o al completamento dei lavori, oppure se cessi già con la presentazione dell’offerta concordata o con la conclusione del contratto.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda anzitutto che, ai sensi dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, sono vietati gli accordi e le pratiche concordate che falsano la concorrenza e possono pregiudicare il commercio tra Stati membri. Ribadisce inoltre che l’intesa, la pratica concordata e l’infrazione unica e continuata devono essere valutate alla luce degli effetti economici reali, non della mera forma giuridica dei comportamenti.

La Corte osserva che, nel caso di specie, l’ultimo comportamento imputato a Eltel era la presentazione di offerte concordate alla gara. Tale condotta, se dimostrata, può costituire infrazione all’articolo 101 TFUE. Tuttavia, la durata dell’infrazione non può essere estesa oltre il momento in cui le caratteristiche essenziali dell’appalto sono state definitivamente fissate, in particolare il prezzo complessivo da pagare.

In materia di appalti pubblici, gli effetti restrittivi della concorrenza scompaiono, in linea di principio, al più tardi quando il contratto tra l’aggiudicatario e l’amministrazione aggiudicatrice determina definitivamente tali caratteristiche essenziali. È in quel momento che la stazione appaltante è definitivamente privata della possibilità di ottenere lavori alle normali condizioni di mercato.

La Corte distingue poi tra:

• gli effetti anticoncorrenziali diretti dell’intesa, che incidono sulla procedura di gara e sulla scelta dell’amministrazione aggiudicatrice;
• gli effetti economici più ampi a valle, come quelli sul prezzo finale sopportato dall’operatore pubblico o sui costi traslati sugli utenti finali.

Tali effetti economici successivi non rilevano per prolungare la durata dell’infrazione ai fini dell’articolo 101 TFUE. Essi possono rilevare in un diverso contesto, ad esempio nell’ambito di un’azione risarcitoria, ma non per dilatare artificiosamente il periodo di commissione dell’illecito ai fini della prescrizione sanzionatoria.

La Corte respinge anche l’argomento secondo cui una durata più breve dell’infrazione comprometterebbe l’effettività dell’articolo 101 TFUE. L’effettività non consente di estendere artificialmente la durata dell’infrazione oltre il momento in cui la restrizione concorrenziale cessa realmente.

Decisione e principio affermato

La Corte conclude che, quando un’impresa partecipa a un’infrazione unica e continuata consistente nella presentazione concordata di offerte in una gara per un appalto pubblico di lavori, e vince la gara concludendo un contratto che fissa definitivamente le caratteristiche essenziali dell’appalto, il periodo dell’infrazione corrisponde, in linea di principio, al tempo che va fino alla firma del contratto sulla base dell’offerta concordata.

Resta compito del giudice del rinvio verificare, in concreto, la data in cui le caratteristiche essenziali dell’appalto, in particolare il prezzo complessivo, sono state definitivamente determinate.