Corte di giustizia, Sentenza C-826/18

Accesso alla giustizia in materia ambientale e limiti nazionali alla legittimazione processuale

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Rechtbank Limburg su un’autorizzazione ambientale relativa alla costruzione di un impianto per l’allevamento di suini nei Paesi Bassi. La Corte è chiamata a interpretare l’articolo 9 della Convenzione di Aarhus, approvata dall’Unione con la decisione 2005/370/CE, con particolare riguardo alla legittimazione ad agire del "pubblico" e del "pubblico interessato" e alla ricevibilità dei ricorsi subordinata alla partecipazione al procedimento amministrativo.

Fatti e procedimento principale

Sebava BV aveva chiesto al Comune di Echt-Susteren un’autorizzazione per ampliare e modificare una stalla per suini, costruendo una nuova struttura per 855 scrofe e altre opere accessorie. Il Comune aveva ritenuto non necessaria la valutazione di impatto ambientale e poi rilasciato l’autorizzazione. Contro tale decisione avevano proposto ricorso LB e tre associazioni per la tutela degli animali.

Il giudice del rinvio osservava che:

• il ricorso di LB poteva essere irricevibile perché non qualificabile come "interessata" ai sensi del diritto olandese, essendo residente a circa venti chilometri dal sito;
• inoltre, LB non aveva presentato osservazioni nella fase di preparazione del provvedimento;
• le associazioni ricorrenti, pur considerate "interessate" dal diritto nazionale, avevano anch’esse omesso di intervenire nella fase procedimentale;
• il diritto olandese limitava la legittimazione al ricorso agli interessati e, in ogni caso, escludeva la ricevibilità per chi non avesse presentato osservazioni, salvo che non potesse essergli ragionevolmente addebitata tale omissione.

Normativa rilevante

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 2, paragrafi 4 e 5, della Convenzione di Aarhus, che distingue tra "pubblico" e "pubblico interessato";
• l’articolo 6, che disciplina la partecipazione del pubblico ai processi decisionali relativi ad attività specifiche;
• l’articolo 9, paragrafi 2, 3 e 4, relativo all’accesso alla giustizia;
• l’allegato I, punto 15, lettera c), che include gli impianti per l’allevamento intensivo di suini con oltre 750 posti per le scrofe;
• la decisione 2005/370/CE;
• gli articoli 47 e 52, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali, in relazione alla compatibilità della condizione processuale imposta dal diritto nazionale.

Prima e seconda questione: accesso alla giustizia del "pubblico" in generale

La Corte afferma che l’articolo 9, paragrafo 2, della Convenzione di Aarhus garantisce l’accesso alla giustizia soltanto ai membri del "pubblico interessato", cioè a coloro che subiscono o possono subire gli effetti del processo decisionale ambientale, oppure hanno un interesse da far valere, inclusi gli enti non governativi che promuovono la tutela dell’ambiente e soddisfano i requisiti nazionali.

Di conseguenza, il paragrafo 2 non impone agli Stati membri di riconoscere al pubblico in generale un diritto autonomo di ricorso contro decisioni rientranti nell’articolo 6. La Corte valorizza il sistema complessivo della Convenzione, che distingue espressamente tra "pubblico" e "pubblico interessato" e prevede per quest’ultimo un regime più ampio di partecipazione e di tutela giurisdizionale.

Tuttavia, la Corte precisa che l’articolo 9, paragrafo 3, impedisce che il pubblico sia privato in assoluto di ogni accesso alla giustizia rispetto a diritti di partecipazione più ampi eventualmente riconosciuti dal diritto nazionale in attuazione dell’articolo 3, paragrafo 5, della Convenzione.

Terza, quarta, quinta e sesta questione: previa partecipazione alla procedura di preparazione

Per le ONG ambientaliste che rientrano nel "pubblico interessato", la Corte richiama la propria giurisprudenza secondo cui la partecipazione al processo decisionale non può essere trasformata in un presupposto di ricevibilità del ricorso contro la decisione finale. La fase partecipativa e la fase giurisdizionale hanno infatti funzioni diverse; subordinare il ricorso alla previa partecipazione svuoterebbe di effetto utile il diritto di accesso alla giustizia garantito dall’articolo 9, paragrafo 2.

La Corte esclude quindi che sia compatibile con tale disposizione una normativa che dichiari irricevibile il ricorso delle ONG solo perché non hanno presentato osservazioni nella fase amministrativa, anche se il diritto nazionale prevede una clausola di temperamento quando la mancata partecipazione non sia ragionevolmente addebitabile.

Diversa è la soluzione per i ricorsi che rientrano nell’articolo 9, paragrafo 3. In tale ipotesi, gli Stati membri possono subordinare la ricevibilità alla presentazione di osservazioni nel procedimento amministrativo, purché la condizione sia prevista dalla legge, persegua un obiettivo di interesse generale, non incida sul nucleo essenziale del diritto a un ricorso effettivo e sia proporzionata. La Corte ritiene che, nel caso di specie, la regola olandese soddisfi tali requisiti, anche perché la clausola di esonero opera quando non sia ragionevole addebitare al ricorrente l’omissione.

La Corte non ritiene necessario esaminare autonomamente la questione relativa alla limitazione delle censure proponibili ai soli aspetti già contestati in sede amministrativa, poiché le ricorrenti principali non avevano comunque partecipato a quella fase.

Dispositivo

La Corte dichiara che:

• l’articolo 9, paragrafo 2, della Convenzione di Aarhus non osta a che il "pubblico" in generale non abbia accesso, in quanto tale, alla giustizia contro decisioni rientranti nell’articolo 6;
• l’articolo 9, paragrafo 3, osta invece a che il pubblico sia completamente escluso dall’accesso alla giustizia per far valere diritti di partecipazione più ampi conferiti dal diritto nazionale;
• l’articolo 9, paragrafo 2, osta a che la ricevibilità dei ricorsi delle ONG del "pubblico interessato" sia subordinata alla loro partecipazione alla procedura di preparazione della decisione impugnata, anche se manca una ragionevole addebitabilità della loro omissione;
• l’articolo 9, paragrafo 3, non osta invece, in linea di principio, a una simile condizione di ricevibilità per i ricorsi che rientrano nel suo ambito, salvo il caso in cui non sia ragionevole addebitare al ricorrente la mancata partecipazione.