Sentenza n. 919/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una concessione triennale, di importo a base d'asta pari a 420.000 euro, per il servizio di ripristino e pulizia delle strade dopo incidenti, aggiudicata con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa. L'impresa seconda classificata aveva impugnato l'aggiudicazione sostenendo che la lex specialis avesse omesso integralmente i criteri ambientali minimi (CAM) previsti dal d.m. 23 giugno 2022 per i servizi di pulizia e spazzamento stradale, sia nella fase di aggiudicazione sia in quella di esecuzione. Il TAR aveva ritenuto tempestiva tale censura e l'aveva accolta. La Provincia di Siena ha appellato tale capo, deducendo, anzitutto, la tardività dell'impugnazione della legge di gara e, inoltre, la non applicabilità dei CAM alla specifica concessione, in ragione della natura del servizio e dei rifiuti da asportare. L'impresa seconda classificata ha proposto appello incidentale contro il capo della sentenza relativo al punteggio attribuito all'aggiudicataria per i centri logistici operativi (CLO), sostenendo che l'aggiudicataria avesse comprovato la disponibilità di soli 5 degli 11 centri indicati nell'offerta e che, pertanto, avrebbe dovuto essere esclusa o non avrebbe dovuto ricevere il punteggio relativo al criterio A6.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello principale in via assorbente per tardività del ricorso di primo grado nella parte relativa alla mancata previsione dei CAM. Ha rilevato che le espressioni utilizzate nel ricorso introduttivo denunciavano la totale pretermissione dei CAM nella lex specialis, e non una loro formulazione incompleta o difforme. Secondo la distinzione già affermata dalla Sezione, la totale omissione dei CAM determina una carenza grave nell'indicazione di dati essenziali per la formulazione dell'offerta e impone l'immediata impugnazione del bando; diversamente, la contestazione della formulazione dei CAM, ove non renda impossibile la partecipazione, può essere proposta dopo l'aggiudicazione. Poiché il bando era stato pubblicato il 3 maggio 2024 e il ricorso notificato il 16 dicembre 2024, la censura avrebbe dovuto essere dichiarata irricevibile. Il Collegio non ha quindi esaminato la questione sostanziale dell'applicabilità dei CAM. Quanto all'appello incidentale, lo ha rigettato. La lex specialis richiedeva almeno 4 CLO e l'aggiudicataria aveva dimostrato la disponibilità effettiva di 5 CLO, sufficienti a soddisfare il requisito minimo. I 6 ulteriori centri di supporto erano stati indicati come strutture potenzialmente disponibili, con funzioni specialistiche e complementari, non coincidenti con i CLO richiesti dalla gara. La distinzione risultava anche dalla documentazione tecnica e dalla diversa funzione dei veicoli VPA, necessariamente disponibili presso i CLO, rispetto ai veicoli VOS, la cui disponibilità non esclusiva non caratterizzava un CLO. Il punteggio di 9 punti attribuito all'aggiudicataria è stato quindi ragionevolmente riferito ai soli 5 CLO effettivamente disponibili; l'impresa seconda classificata non ha fornito prova contraria né contestato l'erroneità del punteggio calcolato su tale base. La sentenza di primo grado è stata riformata parzialmente, con dichiarazione di irricevibilità del ricorso in parte qua, mentre è stata confermata la legittimità dell'aggiudicazione all'impresa prima classificata. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• d.m. 23 giugno 2022

  Disciplina i criteri ambientali minimi per il settore della pulizia e dello spazzamento stradale; la sentenza considera decisiva la loro previsione nella lex specialis quando la censura riguarda la loro totale omissione.

• art. 16 del disciplinare di gara

  Prevedeva l'attribuzione del punteggio relativo al criterio A6 esclusivamente in funzione del numero e della dislocazione dei centri logistici operativi.

• par. 6.2.2. del capitolato speciale di servizio

  Richiedeva la disponibilità di almeno 4 CLO e ne individuava la funzione operativa di organizzazione degli interventi di messa in sicurezza.

• par. 6.2.3. del capitolato speciale di servizio

  Prevedeva la disponibilità esclusiva presso i CLO dei veicoli polifunzionali attrezzati (VPA), elemento qualificante dei centri logistici operativi.

• par. 6.2.4. del capitolato speciale di servizio

  Prevedeva la disponibilità non esclusiva dei veicoli operativi specifici (VOS), sicché la loro presenza, senza quella dei VPA, non era sufficiente a qualificare una struttura come CLO.

• art. 99 c.p.a.

  Richiamato in relazione alla richiesta, respinta, di rimessione della questione all'Adunanza Plenaria.

Massime di principio

• La totale omissione dei criteri ambientali minimi nella documentazione progettuale e di gara integra, in linea generale, una grave carenza nell'indicazione dei dati essenziali per la formulazione dell'offerta e impone l'immediata impugnazione della lex specialis; la censura proposta soltanto dopo l'aggiudicazione è tardiva.
• La contestazione dei CAM deve essere distinta tra totale pretermissione e formulazione erronea o incompleta: nel primo caso l'onere di impugnazione è immediato, mentre nel secondo l'impugnazione può essere proposta dopo l'aggiudicazione, salvo che sia dimostrato che la clausola renda impossibile o irragionevolmente difficoltosa la partecipazione alla gara.
• Quando la lex specialis richiede un numero minimo di centri logistici operativi e l'operatore dimostra la disponibilità di un numero superiore al minimo, l'indicazione di ulteriori strutture di supporto, non espressamente contemplate dalla disciplina di gara e con funzioni meramente complementari, non comporta automaticamente un obbligo di comprova né incide sulla completezza dell'offerta relativa al requisito principale.
• Ai fini della qualificazione di una struttura come centro logistico operativo, rileva la disponibilità degli strumenti e delle funzioni che la lex specialis individua come essenziali; la mera disponibilità di mezzi o strutture destinati ad attività specialistiche e complementari non è sufficiente a ricondurla alla categoria dei centri operativi richiesti.
• Chi contesta in giudizio il punteggio attribuito a un concorrente deve fornire un principio di prova idoneo a dimostrare che la commissione abbia valutato elementi ulteriori o diversi da quelli richiesti dalla lex specialis; in mancanza, è ragionevole presumere che il punteggio sia stato attribuito sulla base degli elementi effettivamente richiesti e comprovati.

Come è indicizzato