Sentenza n. 62/2026 - Trento, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato la determinazione provinciale relativa alla conclusione dell’appalto per la posa di infrastrutture in fibra ottica, contestando la penale applicata per ritardi nell’esecuzione, sia nell’an sia nel quantum, anche per l’inclusione degli oneri di sicurezza nella base di calcolo. Ha dedotto violazione dei principi di buon andamento e imparzialità, violazione della normativa sui contratti pubblici e della legge n. 241/1990, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità manifesta, travisamento, irragionevolezza e sproporzione, nonché violazione delle linee guida ANAC. Ha inoltre contestato il rigetto delle riserve iscritte nei registri di contabilità, chiedendo l’accertamento del diritto al pagamento delle somme pretese. Ha infine chiesto la revisione o rinegoziazione dei prezzi, anche mediante applicazione dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022, e la cancellazione della penale. La Provincia ha eccepito il difetto di giurisdizione, la tardività dell’impugnazione dei dinieghi relativi alla revisione dei prezzi e l’inammissibilità del ricorso.

La decisione

Il Tribunale ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda relativa alla penale, rilevando che essa riguarda l’applicazione di una clausola del capitolato nella fase esecutiva del contratto e, quindi, un rapporto paritetico avente a oggetto diritti e obblighi contrattuali. La controversia sulla debenza e sulla quantificazione della penale spetta al giudice ordinario. La stessa conclusione è stata adottata per le riserve iscritte nei registri di contabilità, salvo la riserva n. 2, nella parte sostanzialmente attinente alla revisione dei prezzi, nonché per la domanda di compensazione ai sensi dell’art. 26 del d.l. n. 50/2022. In relazione a quest’ultima, il Tribunale ha ritenuto che il meccanismo legale di adeguamento, fondato su parametri oggettivi e vincolanti, non comporti esercizio di potere autoritativo o discrezionale, sicché la relativa controversia appartiene alla giurisdizione ordinaria. Quanto alla revisione o rinegoziazione dei prezzi, il Tribunale ha invece riconosciuto la propria giurisdizione, poiché la disciplina provinciale attribuiva all’amministrazione un margine discrezionale nella valutazione dell’an e del quantum e nell’eventuale riequilibrio del contratto. Tuttavia, la domanda è stata dichiarata irricevibile perché i dinieghi del 2022 e del giugno 2025 erano stati impugnati oltre il termine decadenziale. Il giudice ha inoltre rilevato che l’impresa non risultava avere presentato la domanda secondo le linee guida provinciali e che l’azione di accertamento non poteva sostituire l’azione di annullamento tardivamente omessa. Nel merito, ha osservato che il contratto e il capitolato escludevano la revisione dei prezzi e che la disciplina successiva consentiva soltanto una rinegoziazione discrezionale ai sensi della normativa provinciale, non un diritto automatico dell’appaltatore. Il ricorso è stato quindi dichiarato in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e, per il resto, irricevibile, con salvezza degli atti impugnati. L’impresa è stata condannata al pagamento di € 3.000,00 oltre accessori per spese di giudizio.

Norme richiamate

• artt. 102 e 103 Cost.

  La giurisdizione è determinata esclusivamente dalla legge e non può essere radicata o modificata dall’indicazione contenuta in un provvedimento amministrativo.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione, la domanda può essere riproposta davanti al giudice ordinario nei termini e alle condizioni previste dalla norma.

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’art. 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’art. 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto

  La giurisdizione esclusiva amministrativa sulla revisione dei prezzi sussiste quando la disciplina attribuisce alla pubblica amministrazione un margine di discrezionalità sull’an o sul quantum della revisione e vi è esercizio di potere pubblicistico.

• art. 26 d.l. n. 50/2022

  l’art. 26 del d.l. 50/2022 non attribuisce alla P.A. alcun esercizio di potere pubblicistico implicante una valutazione comparativa di interessi privati e pubblici

  Il meccanismo di compensazione fondato sui prezziari regionali aggiornati costituisce un adeguamento automatico e obbligatorio, sostanzialmente contabile, che dà luogo a una posizione di diritto soggettivo e a controversie devolute al giudice ordinario.

• art. 35, comma 4, l.p. n. 6/2022

  le amministrazioni aggiudicatrici valutano l’opportunità di rinegoziare le condizioni contrattuali per ristabilire l’equilibrio sinallagmatico in conseguenza dell’aumento eccezionale dei prezzi

  La norma attribuisce all’amministrazione un potere discrezionale di valutare l’opportunità della rinegoziazione; l’appaltatore è titolare di un interesse legittimo e deve seguire la procedura prevista dalle linee guida provinciali.

• art. 46-ter, comma 3, l.p. n. 26/1993

  Per i lavori pubblici affidati dalle amministrazioni aggiudicatrici non è ammessa la revisione dei prezzi.

  Per l’appalto controverso, assoggettato alla disciplina previgente, la revisione dei prezzi non era ammessa in assenza di una clausola prevista negli atti di gara.

• art. 29 c.p.a.

  Gli atti lesivi devono essere impugnati con l’azione di annullamento entro il termine decadenziale previsto.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati. Salvo quanto previsto dal comma 3 e dall’articolo 30, comma 3, il giudice non può conoscere della legittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l’azione di annullamento di cui all’articolo 29.

  L’azione di accertamento non può essere utilizzata per eludere la tardiva o omessa impugnazione di un provvedimento amministrativo lesivo.

• art. 205 d.lgs. n. 50/2016

  L’accordo bonario in materia di riserve ha natura pattizia e transattiva, confermando la natura privatistica delle pretese economiche sorte nella fase esecutiva del contratto.

• art. 12 del Capitolato Speciale di Appalto

  La penale per ogni giorno di ritardo deriva da una clausola contrattuale predeterminata e la relativa applicazione riguarda l’esecuzione del rapporto paritetico.

Massime di principio

• La controversia sull’applicazione o sulla quantificazione di una penale prevista dal capitolato di un appalto, quando riguarda l’accertamento di un inadempimento nella fase esecutiva del contratto, appartiene alla giurisdizione ordinaria, perché concerne diritti e obblighi sorti da un rapporto contrattuale paritetico e non l’esercizio di un potere amministrativo.
• Le pretese economiche dell’appaltatore formalizzate mediante riserve nei registri di contabilità attengono, di regola, alla fase esecutiva del contratto e sono devolute alla giurisdizione ordinaria; la disciplina delle riserve non si applica invece automaticamente alle domande di revisione dei prezzi, che hanno natura distinta.
• Il meccanismo di compensazione dei prezzi previsto dall’art. 26 del d.l. n. 50/2022, quando opera sulla base di prezziari regionali e parametri legislativi predeterminati, non attribuisce alla pubblica amministrazione discrezionalità sull’an o sul quantum e dà luogo a una controversia su un diritto soggettivo devoluta al giudice ordinario.
• La revisione o rinegoziazione dei prezzi rientra nella giurisdizione amministrativa quando la disciplina applicabile attribuisce alla pubblica amministrazione un potere discrezionale di valutare l’opportunità, l’an e il quantum del riequilibrio contrattuale; il privato, in tal caso, è titolare di un interesse legittimo.
• Il diniego di revisione o rinegoziazione dei prezzi, quale provvedimento conclusivo di un procedimento amministrativo, deve essere impugnato nel termine decadenziale; la successiva proposizione di un’azione autonoma di accertamento non consente di eludere la tardiva impugnazione dell’atto lesivo.

Come è indicizzato