Sentenza n. 2597/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura aperta, suddivisa in lotti, per l'affidamento di servizi di manutenzione edile e impiantistica mediante accordo quadro. La società appellante, risultata prima graduata, aveva offerto ribassi distinti per i servizi a canone e per quelli extra-canone. Nel subprocedimento di verifica dell'anomalia, la stazione appaltante l'ha esclusa ritenendo che, con le successive giustificazioni, avesse modificato le voci di costo dell'offerta economica, in particolare quelle relative alle attività extra-canone, e che l'offerta fosse comunque insostenibile. In primo grado la concorrente aveva sostenuto di non avere modificato l'offerta, ma di avere effettuato una mera riparametrazione: nelle prime giustificazioni aveva applicato le percentuali di incidenza dei costi all'importo posto a base di gara, mentre nei chiarimenti successivi le aveva applicate all'importo massimo risultante dopo il ribasso. In subordine aveva dedotto l'errore scusabile e l'ambiguità della lex specialis, assumendo un contrasto tra il capitolato speciale e il disciplinare quanto al parametro economico cui riferire l'offerta per i servizi extra-canone. I motivi aggiunti censuravano l'aggiudicazione in favore del RTI controinteressato per illegittimità derivata. In appello la società ha riproposto tali doglianze, sostenendo inoltre che le prestazioni extra-canone fossero eventuali e non predeterminate e che il principio del risultato imponesse una lettura sostanzialistica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto legittima l'esclusione perché la concorrente, nelle prime giustificazioni, aveva indicato per i servizi extra-canone costi complessivi pari a euro 1.041.227,04 e, nella successiva audizione, li aveva ridotti a euro 645.560,75, modificando i costi del personale, dei materiali, dei noli e trasporti, delle spese generali e della sicurezza. La modifica era funzionale a ricondurre l'offerta al ricavo calcolato sull'importo già ribassato, dopo che l'offerta era stata originariamente costruita considerando l'intero importo a base di gara. Secondo il Collegio, la cosiddetta riparametrazione non era quindi un mero chiarimento, ma una variazione in diminuzione delle voci di costo sulle quali l'offerta era stata costruita, in violazione del principio di immodificabilità dell'offerta e tale da incidere sulla sua sostenibilità. Il Collegio ha escluso anche l'ambiguità della lex specialis: il disciplinare stabiliva che il ribasso percentuale per i servizi extra-canone si applicasse all'importo a base di gara e ai prezzari di riferimento, mentre il capitolato chiariva che l'importo costituiva un tetto massimo di spesa e che le prestazioni potevano essere richieste in misura inferiore o anche non essere richieste. Le due disposizioni sono state ritenute coerenti, poiché l'eventualità delle prestazioni non incideva sul parametro economico per la formulazione dell'offerta. Non è stata esaminata l'eccezione del controinteressato relativa alla possibile carenza di interesse per omessa impugnazione dell'autonomo motivo di esclusione concernente l'anomalia, essendo sufficiente la conferma della legittimità dell'esclusione per modifica dell'offerta. Il principio del risultato non ha consentito una lettura sostanzialistica, poiché la modifica incideva sulla conformità e sulla sostenibilità delle prestazioni. Le spese sono state compensate tra tutte le parti per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 17 del disciplinare di gara

  «si richiede di indicare la percentuale di ribasso ai servizi extra-canone. La stessa percentuale di ribasso sarà applicata all’importo a base di gara ed ai prezzari di riferimento indicati nel Capitolato Speciale di Appalto»

  La disposizione individua il parametro cui applicare il ribasso percentuale offerto per i servizi extra-canone: l'importo a base di gara e i prezzari di riferimento.

• art. 18.3, sub B), del disciplinare di gara

  «si richiede di indicare la percentuale di ribasso ai servizi extra-canone. La stessa percentuale di ribasso sarà applicata all’importo a base di gara ed ai prezzari di riferimento indicati nel Capitolato Speciale di Appalto»

  Conferma l'obbligo di formulare un ribasso percentuale applicabile all'importo a base di gara e ai prezzari, senza consentire la successiva rimodulazione delle voci di costo dell'offerta.

• art. 3 del capitolato speciale d'appalto

  «trattandosi di un accordo quadro va precisato che gli importi sopra indicati servono esclusivamente a identificare il tetto massimo di spesa»

  Qualifica gli importi delle attività extra-canone come tetto massimo di spesa e consente alla stazione appaltante di richiedere prestazioni in misura inferiore o di non richiederle, senza modificare il parametro utilizzato per formulare il ribasso.

• art. 15.3 del capitolato speciale d'appalto

  «tutti i servizi di manutenzione a richiesta/guasto o danno, i presidi a richiesta per eventi ed i lavori di manutenzione straordinaria extra-canone, saranno valorizzati in base ai Prezzari DEI [...] applicando il ribasso formulato in sede di gara»

  Stabilisce che le prestazioni extra-canone siano valorizzate mediante i prezzari indicati, applicando il ribasso offerto in gara.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  È richiamato per la riproposizione in appello dell'eccezione di inammissibilità sollevata dal controinteressato; la questione non è stata esaminata perché l'appello è stato respinto per la confermata legittimità dell'esclusione.

Massime di principio

• Nel subprocedimento di verifica dell'anomalia, le giustificazioni devono spiegare l'offerta presentata, ma non possono modificarne le componenti economiche fondamentali: la riduzione delle voci di costo per adeguare ex post l'offerta ai ricavi ribassati integra violazione del principio di immodificabilità dell'offerta.
• Quando la lex specialis prevede per prestazioni eventuali o a richiesta un importo massimo o plafond di spesa, tale previsione determina il limite quantitativo dell'affidamento e non rende indeterminato il parametro economico per la formulazione dell'offerta se il disciplinare stabilisce espressamente che il ribasso si applica all'importo a base di gara e ai prezzari di riferimento.
• La circostanza che le prestazioni extra-canone possano essere richieste in misura inferiore al plafond o non essere richieste non consente al concorrente di rimodulare successivamente i costi dell'offerta per mantenere invariata la percentuale di ribasso.
• La verifica dell'anomalia non può essere utilizzata per sostituire il conto economico originario con un diverso assetto di costi, quando la variazione incide sulla sostenibilità dell'offerta, sulla conformità delle prestazioni o sul rispetto dei costi della manodopera.
• Il principio del risultato non legittima una lettura sostanzialistica dell'offerta quando la correzione successiva comporta una modifica effettiva delle componenti economiche e può determinare una riduzione delle prestazioni o dei costi necessari per eseguirle.

Come è indicizzato