Sentenza n. 8908/2024 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto autorizzazioni alla CIGO per periodi tra il 2014 e il 2015, a fronte della crisi temporanea collegata al sequestro giudiziario di un macchinario dopo un grave infortunio sul lavoro, alla crisi del settore e alla contrazione delle commesse. Nel 2019 l’I.N.P.S. ha revocato le autorizzazioni sulla base degli accertamenti della Guardia di finanza, secondo cui la società avrebbe occultato un accordo quinquennale del 2014 con un’impresa polacca per trasferire la produzione all’estero, mentre beneficiava degli ammortizzatori sociali. In primo grado la società aveva denunciato la violazione delle garanzie partecipative, il difetto di istruttoria e motivazione e la violazione del termine di 18 mesi per l’annullamento d’ufficio. In appello, con un unico motivo articolato, ha censurato l’omessa comunicazione di avvio e l’assenza di contraddittorio, l’insufficienza della motivazione per relationem e l’inosservanza del termine di 18 mesi; ha inoltre contestato che la revoca fosse vincolata e che potesse operare l’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Ha chiesto il rinvio dell’udienza dopo aver appreso di un distinto provvedimento INPS relativo a periodi di CIGS e in deroga. Sul piano cautelare ha prospettato il rischio che la restituzione degli importi richiesti compromettesse l’equilibrio finanziario aziendale.

La decisione

L’appello è accolto e la sentenza del TAR Puglia, Sezione staccata di Lecce, n. 34/2024 è riformata; è accolto il ricorso di primo grado e sono annullati i provvedimenti impugnati, salva la possibilità per l’amministrazione di rieditare il potere nel rispetto delle garanzie partecipative. Il Collegio ha respinto la tesi secondo cui la natura vincolata dell’esito (la revoca o decadenza in caso di accertata insussistenza dei presupposti) rendeva irrilevante la mancata comunicazione di avvio: nella vicenda era controverso proprio l’accertamento dei presupposti fattuali, fondato su una complessa ricostruzione investigativa e contestato dalla società con elementi relativi alla ripresa dei livelli occupazionali dopo la scadenza dell’accordo polacco. L’apporto partecipativo poteva quindi essere utile a chiarire i fatti e l’art. 21-octies, comma 2, non escludeva l’annullabilità. La censura partecipativa è stata ritenuta fondata e assorbente; gli ulteriori profili, inclusi quelli sulla motivazione e sul termine di 18 mesi, non sono stati esaminati nel merito. L’istanza di rinvio dell’udienza è stata respinta in assenza di ragioni eccezionali. Spese di entrambi i gradi compensate.

Norme richiamate

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Invero, la peculiare disciplina dei vizi non invalidanti di cui all’art. 21-octies, co. 2, della legge n. 241 del 1990 esclude l’annullabilità dei provvedimenti adottati in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, risulti palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato e aggiunge che, indipendentemente dalla sua natura vincolata, il provvedimento non sarebbe annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto provvedimentale non avrebbe potuto esser diverso da quello in concreto adottato.

  La non annullabilità per violazione delle garanzie procedimentali non discende automaticamente dalla natura vincolata dell’esito. Quando è controverso l’accertamento dei presupposti di fatto e il contributo dell’interessato può essere utile a chiarirli, l’amministrazione non può invocare l’art. 21-octies per neutralizzare l’omessa comunicazione di avvio.

• art. 7 l. 241/1990

  In altre parole, il confronto procedimentale con l’interessato può risultare necessario e imprescindibile, agli effetti della legittimità del provvedimento, anche nelle ipotesi di provvedimenti vincolati allorquando l’apporto partecipativo sia utile per giungere ad un accertamento dei presupposti di fatto del provvedimento stesso che richieda un’istruttoria ad hoc.

  La comunicazione di avvio e il contraddittorio procedimentale sono necessari anche per provvedimenti vincolati quando l’apporto dell’interessato può contribuire all’accertamento dei fatti rilevanti e occorra un’istruttoria specifica.

Massime di principio

• La natura vincolata del provvedimento non esonera di per sé l’amministrazione dall’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento e di consentire la partecipazione dell’interessato: tali garanzie restano necessarie quando la decisione dipende dall’accertamento di presupposti fattuali controversi e l’apporto del destinatario può risultare utile o necessario.
• L’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 non consente di considerare irrilevante l’omessa comunicazione di avvio quando l’esito dipenda da una ricostruzione fattuale complessa non univoca; l’amministrazione deve dimostrare che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso, e tale dimostrazione non è sufficiente se la partecipazione avrebbe potuto incidere sull’accertamento dei presupposti.
• Quando l’annullamento di un beneficio amministrativo si fonda su una ricostruzione investigativa complessa recepita senza ulteriori approfondimenti, la contestazione dell’interessato e gli elementi da lui forniti possono rendere necessario il contraddittorio procedimentale prima della decisione.

Come è indicizzato