Sentenza n. 9492/2024 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune di Firenze contestava il definanziamento di 55 milioni di euro, disposto con decreto interministeriale del 28 aprile 2023, del progetto di riqualificazione dello Stadio Artemio Franchi, già inserito tra gli interventi finanziabili nell'ambito del PNRR e oggetto di un atto di adesione, con erogazione dell'anticipazione del 10%. Il definanziamento era motivato dal richiamo alle osservazioni della Commissione europea, che aveva espresso dubbi sulla compatibilità del progetto con gli obiettivi di inclusione sociale dei Piani urbani integrati e con la disciplina europea sugli aiuti di Stato, rilevando la prevalente destinazione dello stadio al calcio professionistico, l'insufficienza degli elementi sulla vulnerabilità dell'area e la possibile necessità di notifica dell'aiuto. Il Comune deduceva: violazione dell'art. 3 l. 241/1990 per motivazione apparente e per relationem non adeguatamente conoscibile; eccesso di potere per illogicità, arbitrarietà, contraddittorietà e carenza di istruttoria, nonché violazione dell'art. 14, comma 4-ter, d.l. 13/2023, dell'art. 21 d.l. 152/2021 e dell'art. 6 del decreto interministeriale 22 aprile 2022; incompetenza del Ministero dell'Interno a definanziare un intervento finanziato sulla base di una fonte primaria; violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio; violazione dell'art. 21-nonies l. 241/1990, del termine di dodici mesi e del legittimo affidamento; disparità di trattamento rispetto al finanziamento riconosciuto al Comune di Venezia; illegittimità del definanziamento e conseguente domanda risarcitoria ai sensi dell'art. 30 c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR Lazio. Ha ritenuto legittima la motivazione per relationem del decreto: l'amministrazione può richiamare atti precedenti, purché ne indichi gli estremi e li renda accessibili, senza doverli notificare unitamente al provvedimento. Nel caso concreto il Comune era stato informato, già durante le interlocuzioni procedimentali, delle criticità sollevate dalla Commissione europea. Ha escluso l'illogicità e la contraddittorietà del definanziamento, rilevando che il Ministero aveva correttamente recepito le criticità europee relative sia agli aiuti di Stato sia alla coerenza del progetto con gli obiettivi di coesione sociale del PNRR. La competenza esclusiva della Commissione europea sulla compatibilità degli aiuti con il mercato interno impone agli Stati membri di evitare l'erogazione o di recuperare aiuti incompatibili; il definanziamento costituiva quindi una forma di autotutela conformata dal diritto dell'Unione, diretta a evitare una procedura di infrazione e il successivo recupero delle somme. L'art. 14, comma 4-ter, d.l. 13/2023, pur consentendo il finanziamento a carico del PNC, non esclude il rispetto della disciplina europea sugli aiuti di Stato. Non sussisteva incompetenza, poiché il finanziamento e il definanziamento erano stati disposti mediante atti dello stesso rango e il decreto non incideva sull'ammontare complessivo delle risorse destinate alle Città metropolitane, ma sul singolo progetto. La violazione formale delle garanzie partecipative non comportava l'annullamento: il Comune era stato coinvolto mediante richieste di chiarimenti e non aveva indicato quali specifici apporti ulteriori avrebbe potuto fornire per superare le criticità europee. Non era applicabile il termine ordinario di dodici mesi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, trattandosi di autotutela soggetta alla disciplina conformativa del diritto dell'Unione in materia di aiuti di Stato. È stata esclusa anche la lesione dell'affidamento, poiché un operatore prudente avrebbe potuto prevedere l'incidenza dei controlli europei e il rischio di definanziamento. La disparità di trattamento rispetto a Venezia non è stata provata: i due progetti non erano identici, essendo quello veneziano più articolato e comprendente ulteriori opere di verde, paesaggio e viabilità. La domanda risarcitoria è stata respinta per difetto dell'ingiustizia del danno, essendo stati ritenuti legittimi gli atti amministrativi. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione per relationem è legittima quando sono indicati e resi disponibili gli atti cui il provvedimento rinvia.

  È sufficiente indicare gli atti richiamati e consentirne la visione, richiesta e copia; non è necessario notificarli contestualmente al provvedimento.

• art. 21 d.l. 152/2021

  Disciplina la linea di finanziamento dei Piani urbani integrati, i relativi requisiti e l'assegnazione definitiva delle risorse mediante successivo decreto interministeriale.

• art. 14, comma 4-ter, d.l. 13/2023

  Possibilità di finanziare progetti come quello controverso ad esclusivo carico del PNC.

  La possibilità di utilizzare il PNC non esonera dal rispetto della disciplina europea sugli aiuti di Stato.

• art. 6 decreto interministeriale 22 aprile 2022

  Non impedisce il definanziamento del singolo progetto quando emergano criticità derivanti dalla normativa europea sugli aiuti di Stato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Chi deduce la violazione delle garanzie partecipative deve indicare quali specifici elementi avrebbe introdotto nel procedimento; solo dopo tale allegazione grava sull'amministrazione l'onere di dimostrare che l'esito non sarebbe cambiato.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine ordinario di dodici mesi per l'annullamento d'ufficio deve essere adattato quando l'autotutela è imposta o conformata dagli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione in materia di aiuti di Stato.

• art. 30 c.p.a.

  Il risarcimento presuppone un esercizio illegittimo del potere, l'ingiustizia del danno e la lesione di un bene della vita; in mancanza di illegittimità dell'azione amministrativa la domanda risarcitoria è infondata.

• art. 20 Regolamento (UE) 2021/241

  Attribuisce alla Commissione europea la valutazione del conseguimento soddisfacente dei traguardi e degli obiettivi del PNRR ai fini dell'erogazione delle risorse.

• art. 22 Regolamento (UE) 2021/241

  Gli Stati membri adottano tutte le opportune misure per tutelare gli interessi finanziari dell'Unione e garantire la conformità dell'utilizzo dei fondi al diritto dell'Unione e nazionale, provvedendo al recupero degli importi erroneamente versati o utilizzati in modo non corretto.

  Impone agli Stati membri un sistema di controllo e il recupero delle somme non correttamente utilizzate.

• art. 24 Regolamento (UE) 2021/241

  Subordina i pagamenti del dispositivo per la ripresa e la resilienza al conseguimento dei traguardi e obiettivi e consente la sospensione dei pagamenti quando tali risultati non siano conseguiti in misura soddisfacente.

• art. 107 TFUE

  La Commissione europea ha competenza esclusiva sulla valutazione della compatibilità degli aiuti di Stato con il mercato interno.

• art. 108, paragrafo 3, TFUE

  Rimette agli Stati membri gli obblighi di notifica e di standstill per i nuovi aiuti di Stato.

• art. 258 TFUE

  Il rischio di procedura di infrazione costituisce una ragione legittima per adottare misure nazionali volte a evitare l'erogazione di un potenziale aiuto incompatibile.

• art. 288 TFUE

  Le decisioni della Commissione sono obbligatorie in ogni loro parte per lo Stato membro destinatario.

Massime di principio

• La motivazione per relationem di un provvedimento amministrativo è legittima quando l'amministrazione indica gli atti richiamati e li rende concretamente accessibili all'interessato; non è necessario allegarli o notificarli contestualmente al provvedimento, purché l'interessato possa prenderne visione, ottenerne copia o chiederne la produzione in giudizio.
• In materia di aiuti di Stato, la valutazione della compatibilità dell'aiuto con il mercato interno spetta in via esclusiva alla Commissione europea. Le amministrazioni nazionali, per tutelare gli interessi finanziari dell'Unione ed evitare procedure di infrazione e obblighi di recupero, possono e devono adottare gli strumenti di diritto interno necessari a impedire o rimuovere il finanziamento potenzialmente incompatibile.
• Quando il definanziamento di un intervento finanziato con risorse europee costituisce esercizio di autotutela conformato dagli obblighi derivanti dal diritto dell'Unione in materia di aiuti di Stato, il termine ordinario previsto dall'art. 21-nonies l. 241/1990 non opera in modo rigido e deve essere interpretato alla luce dell'esigenza di assicurare l'effettività del diritto europeo.
• La violazione delle garanzie partecipative non determina l'annullamento del provvedimento se il ricorrente si limita a dedurre l'omessa comunicazione di avvio senza indicare gli specifici elementi conoscitivi o apporti collaborativi che avrebbe fornito e che avrebbero potuto incidere sull'esito del procedimento.
• Il vizio di disparità di trattamento richiede la prova di situazioni assolutamente identiche disciplinate diversamente senza giustificazione; l'onere di dimostrare tale identità grava su chi deduce il vizio.
• Il risarcimento per lesione di interessi legittimi richiede un esercizio illegittimo del potere e l'ingiustizia del danno; accertata la legittimità dell'atto amministrativo, viene meno il presupposto della responsabilità della pubblica amministrazione.

Come è indicizzato