Sentenza n. 654/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato il provvedimento comunale del 22 luglio 2025, deducendo, in primo luogo, che la declaratoria di decadenza costituisse sostanzialmente un annullamento d’ufficio tardivo del titolo tacito, adottato dopo la scadenza del termine per l’esercizio dell’autotutela, e che fosse stata emessa senza una specifica comunicazione di avvio e senza adeguato contraddittorio. In secondo luogo, ha sostenuto che il termine decadenziale di dodici mesi previsto dall’art. 44, comma 11, d.lgs. 259/2003 non potesse decorrere durante il periodo in cui erano efficaci gli atti comunali oppositivi all’installazione dell’impianto e che, comunque, il Comune avesse interrotto tale termine con la comunicazione di avvio del procedimento del 19 luglio 2024. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione di una delle motivazioni dell’atto, relativa all’assenza di una domanda di proroga, e ha sostenuto che il termine legale fosse perentorio, indisponibile e produttivo di decadenza automatica. Il TAR ha respinto l’eccezione preliminare, rilevando che la ricorrente contestava la stessa scadenza del termine e, pertanto, non aveva ragione di presentare una domanda di proroga.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità e ha distinto l’annullamento d’ufficio dalla decadenza: il primo presuppone l’illegittimità originaria del titolo, ha efficacia retroattiva ed è soggetto ai limiti temporali e sostanziali dell’autotutela; la seconda presuppone invece l’accertamento di una condotta incompatibile con l’esercizio dell’attività autorizzata. Ha quindi ritenuto infondato il motivo con cui la ricorrente qualificava la decadenza come annullamento tardivo. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata instaurazione del contraddittorio, poiché la comunicazione di avvio del 19 luglio 2024 aveva espressamente richiamato il mancato inizio dei lavori, la decorrenza dei termini e la possibile decadenza. È stato invece accolto il secondo motivo. Sebbene il termine di dodici mesi previsto dall’art. 44, comma 11, d.lgs. 259/2003 sia un termine legale di decadenza, normalmente non suscettibile di interruzione o sospensione, il suo decorso presuppone che il titolare abbia la concreta possibilità di iniziare e completare i lavori. Nel caso concreto, il Comune, con la comunicazione di avvio del procedimento, aveva disposto l’interruzione dei termini, riferibile al termine di realizzazione dell’impianto, e aveva prospettato ulteriori provvedimenti impeditivi. Tale atto, anche se contrario alla legge nella parte in cui incideva sul termine decadenziale, era efficace fino al suo annullamento o alla sua sospensione. Il Comune non poteva quindi prima interrompere il termine e poi dichiarare la decadenza per il decorso del medesimo termine, agendo in contraddizione con il proprio precedente provvedimento. Il TAR ha annullato la declaratoria di decadenza. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 44, comma 11, d.lgs. 259/2003

  le opere devono essere realizzate, a pena di decadenza, nel termine perentorio di 12 mesi dalla ricezione del provvedimento autorizzatorio espresso ovvero dalla formazione del silenzio assenso

  La norma stabilisce un termine legale e perentorio di decadenza per la realizzazione degli impianti di comunicazione elettronica. Il termine non è normalmente interrompibile o sospendibile, ma la decadenza non può essere dichiarata quando la pubblica amministrazione abbia concretamente impedito o reso ineseguibile l’attività autorizzata, anche mediante un proprio atto efficace che abbia inciso sul decorso del termine.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio riguarda un’autorizzazione originariamente illegittima, ha effetto retroattivo ed è subordinato ai limiti temporali, all’interesse pubblico e alla ponderazione con l’affidamento del privato; è distinto dalla decadenza per mancato esercizio dell’attività autorizzata.

• art. 44 d.lgs. 259/2003

  Disciplina il procedimento autorizzatorio per gli impianti di comunicazione elettronica, nel cui ambito si era formato il titolo tacito per decorso del termine previsto dalla legge.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio e la decadenza dal titolo autorizzatorio sono istituti distinti: il primo presuppone l’illegittimità originaria del titolo e richiede il rispetto dei presupposti dell’autotutela; la seconda presuppone il mancato esercizio dell’attività autorizzata entro il termine previsto dalla legge o dal titolo.
• Il termine legale di decadenza previsto per la realizzazione di un impianto di comunicazione elettronica è, in linea generale, perentorio e non può essere interrotto o sospeso da atti amministrativi privi di base legale.
• La decadenza non può tuttavia essere dichiarata quando la pubblica amministrazione abbia concretamente impedito al titolare del titolo di iniziare o completare i lavori, poiché il decorso del termine decadenziale presuppone la concreta possibilità di esercitare l’attività autorizzata.
• Un provvedimento amministrativo, anche se illegittimo, resta efficace fino al suo annullamento o alla sua sospensione; pertanto, l’amministrazione che abbia adottato un atto efficace idoneo a interrompere il decorso del termine non può successivamente invocare, in contraddizione con il proprio comportamento, la scadenza del medesimo termine per dichiarare la decadenza.
• La comunicazione di avvio di un procedimento può assicurare il contraddittorio sulla possibile decadenza quando richiami espressamente il mancato inizio dei lavori, la decorrenza dei termini e la conseguenza decadenziale prospettata dall’amministrazione.

Come è indicizzato