Sentenza n. 10638/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno chiesto l'accertamento della responsabilità extracontrattuale del Comune di Frascati e il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dall'illegittima attività di pianificazione urbanistica. I terreni, originariamente disciplinati dal PRG del 1967 con rilevante capacità edificatoria, erano stati interessati dalla Variante Stralcio del 1998, dalle varianti speciali per il recupero dei nuclei abusivi e dalla successiva disciplina agricola. Tali atti erano stati annullati dal Consiglio di Stato con sentenza n. 3718 del 2017, per l'irragionevole compressione dello ius aedificandi. I ricorrenti hanno dedotto la perdita definitiva della capacità edificatoria, il nesso causale con l'attività comunale e la colpa dell'amministrazione, quantificando il danno in euro 2.811.000 per la perdita della possibilità edificatoria e in euro 939.000 per il danno da ritardo e mancati frutti. Il Comune ha eccepito il difetto di integrità del contraddittorio per la mancata partecipazione della Regione Lazio, ha contestato la spettanza del bene della vita, evidenziando la necessità di un piano attuativo conforme all'art. 6 bis delle NTA introdotto nel 1995, la carenza di pareri e autorizzazioni, la natura discrezionale dell'approvazione della lottizzazione, l'incidenza della successiva pianificazione paesaggistica regionale e l'assenza di colpa. Ha inoltre dedotto il concorso colposo dei ricorrenti per la mancata tempestiva impugnazione di alcuni atti urbanistici.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha preliminarmente escluso il difetto di integrità del contraddittorio: anche ipotizzando una corresponsabilità della Regione Lazio, si applicherebbe il regime della solidarietà tra danneggianti ex art. 2055 c.c., sicché il danneggiato può agire contro uno solo dei corresponsabili per l'intero, senza litisconsorzio necessario. Nel merito, il Collegio ha ribadito che l'annullamento di un atto amministrativo non determina automaticamente il diritto al risarcimento, occorrendo provare condotta antigiuridica, danno ingiusto, nesso causale ed elemento soggettivo. Pur riconoscendo l'illegittimità degli atti pianificatori accertata dal Consiglio di Stato, ha escluso la spettanza certa del bene della vita. Lo ius aedificandi, in quanto utilità subordinata all'approvazione di strumenti attuativi e titoli edilizi, ha natura di interesse legittimo pretensivo; il risarcimento presuppone quindi un giudizio prognostico positivo sulla concreta spettanza dell'edificazione. La sentenza del Consiglio di Stato n. 3718 del 2017 non aveva riconosciuto il diritto al ripristino dell'indice edificatorio del PRG del 1967, ma aveva soltanto individuato i limiti entro i quali il Comune avrebbe dovuto riesercitare il potere pianificatorio. Restava pertanto possibile una nuova pianificazione anche pregiudizievole, entro i limiti di legittimità indicati dal giudice. Inoltre, il piano di lottizzazione presentato nel 1995 non rispettava l'art. 6 bis delle NTA, che imponeva la partecipazione dell'intero comprensorio, sicché l'edificazione avrebbe richiesto un nuovo piano e il concorso di altri proprietari e di ulteriori valutazioni amministrative. La capacità edificatoria non era dunque consolidata né conseguibile automaticamente. Infine, l'inedificabilità derivava anche dal Piano Territoriale Paesistico Regionale approvato nel 2021, autonomo rispetto all'attività comunale e non imputabile al Comune. Non essendo accertabile la spettanza del bene della vita, il TAR ha ritenuto superfluo esaminare in modo approfondito gli ulteriori presupposti della responsabilità aquiliana. Spese integralmente compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione richiede la lesione ingiusta di una situazione giuridica sostanziale, oltre agli ulteriori elementi dell'illecito.

• art. 2055 c.c.

  In presenza di una possibile corresponsabilità di più amministrazioni, il danneggiato può agire indifferentemente contro uno dei danneggianti per l'intero risarcimento, senza necessità di integrare il contraddittorio nei confronti degli altri.

• art. 2056 c.c.

  Il rinvio ai criteri civilistici di liquidazione del danno comporta l'applicazione dei limiti della consequenzialità immediata e diretta e dell'evitabilità del danno.

• art. 1223 c.c.

  Sono risarcibili le conseguenze dannose immediate e dirette dell'illecito.

• art. 1227 c.c.

  La risarcibilità è limitata dal concorso del danneggiato nella produzione del danno e dall'evitabilità dello stesso con l'ordinaria diligenza.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La disciplina del risarcimento nel processo amministrativo rileva anche con riguardo all'obbligo del danneggiato di attivarsi per evitare o limitare il danno.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La causa è stata definita dopo lo scambio delle memorie conclusionali previsto dalla norma.

• art. 6 bis NTA del PRG

  La disposizione imponeva che i piani attuativi comprendessero l'intero comprensorio urbanistico interessato; la sua inosservanza impediva di considerare consolidata la possibilità edificatoria sulla base del piano presentato.

Massime di principio

• L'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo illegittimo non determina automaticamente il diritto al risarcimento del danno, che richiede la prova distinta della condotta antigiuridica, del danno ingiusto, del nesso causale e dell'elemento soggettivo dell'amministrazione.
• La capacità edificatoria subordinata all'approvazione di strumenti urbanistici attuativi e di titoli edilizi costituisce un interesse legittimo pretensivo; il risarcimento è riconoscibile soltanto quando un giudizio prognostico consenta di accertare con sufficiente certezza la spettanza del bene della vita.
• L'annullamento di una variante urbanistica non attribuisce automaticamente il diritto al ripristino della precedente disciplina edificatoria quando il giudicato si limita a indicare i limiti del riesercizio del potere pianificatorio, lasciando all'amministrazione margini di discrezionalità.
• La mancata conformità del piano attuativo alle condizioni urbanistiche applicabili e la necessità del concorso di altri proprietari o di ulteriori valutazioni amministrative impediscono di ritenere consolidata e automaticamente conseguibile la capacità edificatoria, escludendo la certezza del bene della vita risarcibile.
• Una sopravvenuta pianificazione paesaggistica regionale autonoma e non imputabile al comune può costituire una causa ulteriore di inedificabilità e impedire l'accertamento della spettanza del bene della vita, anche quando precedenti atti urbanistici comunali siano stati annullati.
• Quando più amministrazioni siano astrattamente corresponsabili del medesimo danno, la solidarietà tra danneggianti consente al danneggiato di agire contro una sola di esse per l'intero risarcimento, senza configurare un litisconsorzio necessario.

Come è indicizzato