Sentenza n. 779/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nuova aggiudicazione disposta in favore dell'aggiudicataria all'esito della rinnovazione della verifica di congruità ordinata da una precedente sentenza del TAR, nonché la successiva conferma dell'aggiudicazione adottata durante il giudizio. Ha dedotto la violazione degli artt. 41, comma 14, 108, comma 9, e 110 del d.lgs. 36/2023, l'eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria, travisamento, manifesta illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza, nonché l'elusione o violazione del giudicato ai sensi dell'art. 112 c.p.a. Secondo la ricorrente, l'aggiudicataria avrebbe modificato in aumento, in sede di giustificazioni, il costo della manodopera inizialmente indicato, senza che tale modifica fosse consentita, e avrebbe comunque mantenuto un costo inferiore a quello stimato dalla stazione appaltante senza dimostrare la propria più efficiente organizzazione aziendale. Sono state inoltre contestate la quantificazione delle ore lavorabili, il numero degli addetti, la distribuzione dell'orario su cinque anziché sei giorni settimanali, l'eventuale applicazione della maggiorazione per lavoro supplementare e la mancata considerazione degli aumenti retributivi previsti dal rinnovo del CCNL K711, compreso lo scatto decorrente da giugno 2026. Con i motivi aggiunti la ricorrente ha sostenuto che, applicando integralmente tali aumenti e le maggiorazioni rivendicate, l'offerta sarebbe risultata in perdita o comunque caratterizzata da un utile troppo ridotto per essere attendibile.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto adeguatamente motivato e non manifestamente illogico il giudizio di congruità espresso da Hera all'esito delle rinnovate verifiche. In coerenza con la precedente sentenza del TAR e con la sentenza del Consiglio di Stato che l'aveva confermata, il Collegio ha distinto i minimi salariali inderogabili dal costo medio della manodopera risultante dalle tabelle ministeriali: il mero scostamento dal costo medio non determina automaticamente l'illegittimità dell'offerta, purché siano rispettati i trattamenti minimi e l'operatore fornisca giustificazioni sulla sostenibilità dell'offerta e sulla propria organizzazione aziendale. Ha ritenuto legittimo l'aggiornamento del costo della manodopera da parte dell'aggiudicataria durante il subprocedimento, poiché derivato dalle richieste della stazione appaltante e dal rinnovo del CCNL, nonché non elusivo delle regole di gara e comunque superiore ai salari minimi. Ha ritenuto adeguate le giustificazioni relative al numero di lavoratori e alle ore lavorabili, rilevando che la lex specialis non imponeva un numero minimo di addetti e che le valutazioni della stazione appaltante in materia di anomalia sono sindacabili solo in presenza di manifesta illogicità o irragionevolezza. Quanto alla distribuzione dell'orario, Hera aveva ricondotto i calcoli ai parametri delle tabelle ministeriali aggiornati agli aumenti contrattuali. La successiva verifica aveva inoltre applicato l'ultimo aumento salariale decorrente da giugno 2026. Il TAR ha escluso la necessità della maggiorazione per lavoro supplementare, rilevando l'errore nei calcoli della ricorrente sulla conversione delle ore decimali: 6,67 ore corrispondono a 6 ore e 40 minuti, non a 6 ore e 67 minuti. Residua comunque un utile non trascurabile, sicché il giudizio complessivo di congruità non è manifestamente irragionevole. Le spese sono state compensate per la novità e peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Rileva per la determinazione dei costi della manodopera secondo le tabelle ministeriali; tali valori rappresentano un parametro indicativo del costo medio e non un minimo salariale inderogabile.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  Consente all'operatore economico di giustificare lo scostamento dai costi della manodopera indicati dalla stazione appaltante mediante la propria organizzazione aziendale, nell'ambito del contraddittorio sulla congruità dell'offerta.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l'adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro eccetto che nelle forniture senza posa in opera e nei servizi di natura intellettuale.

  L'indicazione di costi della manodopera inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante non comporta l'esclusione automatica quando tali costi siano stati comunque dichiarati; l'eventuale anomalia deve essere verificata mediante il subprocedimento previsto dalla legge.

• art. 110, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Impone alla stazione appaltante, in presenza di un'offerta potenzialmente anormalmente bassa, di richiedere spiegazioni sui prezzi e sui costi e di valutarle in contraddittorio.

• art. 110, comma 5, lett. d), d.lgs. 36/2023

  L'offerta deve essere esclusa se risulta anormalmente bassa perché il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle tabelle richiamate dall'art. 41, comma 13; il giudice ha però precisato che il costo medio tabellare non coincide con il minimo salariale inderogabile.

• art. 122 c.p.a.

  Richiamato dalla domanda di subentro nell'esecuzione del contratto, non accolta per il rigetto dell'impugnazione.

Massime di principio

• Nelle procedure di gara, il costo medio della manodopera risultante dalle tabelle ministeriali non costituisce un parametro assoluto e inderogabile coincidente con il minimo salariale; il mero scostamento da tale costo medio non dimostra, da solo, la violazione dei trattamenti minimi retributivi né impone l'esclusione dell'offerta.
• Quando l'operatore economico dichiara i costi della manodopera ma li indica in misura inferiore a quella stimata dalla stazione appaltante, non è configurabile un'esclusione automatica: l'eventuale anomalia deve essere esaminata attraverso il contraddittorio previsto dall'art. 110 d.lgs. 36/2023, verificando il rispetto dei minimi salariali e la sostenibilità complessiva dell'offerta.
• Nel subprocedimento di verifica dell'anomalia è possibile una diversa stima di un costo già indicato nell'offerta, anche con aggiornamento dei costi della manodopera, purché la variazione non costituisca un espediente elusivo delle regole di gara, non violi la par condicio e conduca a un giudizio attendibile di congruità dell'offerta.
• Le valutazioni della stazione appaltante sulla congruità dell'offerta, comprese quelle relative al modello organizzativo, al numero degli addetti e alle ore lavorabili, appartengono alla discrezionalità tecnica e sono sindacabili solo in presenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento o difetto di istruttoria.
• La verifica di congruità deve considerare gli aumenti retributivi contrattualmente applicabili nel periodo di esecuzione prevedibile; tuttavia, l'applicazione di tali aumenti non impone l'esclusione se, sulla base di calcoli corretti e delle giustificazioni fornite, l'offerta conserva un utile e non risulta complessivamente manifestamente irragionevole.

Come è indicizzato