Sentenza n. 2282/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di un'area precedentemente classificata dal PRG come zona H a sviluppo artigianale, aveva presentato un'istanza di permesso di costruire per un locale destinato alla propria attività artigianale. L'istanza era rimasta inevasa, nonostante il parere favorevole con prescrizioni della Soprintendenza, una diffida e la successiva nomina di un commissario ad acta con poteri sostitutivi. Ha impugnato gli atti di formazione e approvazione del PUC deducendo: 1) violazione della normativa urbanistica e regionale, lesione dell'affidamento e difetto di motivazione, per il mutamento della destinazione urbanistica intervenuto mentre il procedimento edilizio era pendente; 2) illegittimità della scelta di destinare l'area a prevalente uso residenziale, escludendo la precedente destinazione artigianale; 3) violazione degli artt. 22, 23 e 24 della l.r. Campania n. 16/2004, dell'art. 3 del regolamento regionale n. 5/2011 e dell'art. 65 delle NTA del PTCP, per mancato recepimento delle prescrizioni della Città Metropolitana, in particolare quanto al dimensionamento del fabbisogno abitativo nel piano strutturale; 4) illegittimità del parere di coerenza della Città Metropolitana, ritenuto contraddittorio perché subordinato a prescrizioni che il Comune non avrebbe recepito. È stato inoltre domandato il risarcimento dei danni. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso rispetto agli atti pianificatori pregressi; la Città Metropolitana ha eccepito il difetto di legittimazione passiva e negato proprie responsabilità.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso tempestivo, poiché proposto entro sessanta giorni dalla pubblicazione del PUC nel BURC, rilevando altresì la non chiarezza dell'eccezione di tardività riferita agli atti precedenti. Nel merito ha respinto il ricorso. Quanto ai primi due motivi, ha affermato che le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto per manifesta arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti. La precedente destinazione edificatoria o artigianale non attribuisce una posizione tutelata alla conservazione della disciplina urbanistica più favorevole. Inoltre, ai sensi dell'art. 10 della l.r. Campania n. 16/2004, durante il periodo compreso tra l'adozione dello strumento urbanistico e la sua entrata in vigore è sospesa l'abilitazione a interventi edilizi contrastanti con la disciplina del piano in itinere; pertanto, in assenza di un permesso di costruire già rilasciato, il ricorrente non poteva vantare un'aspettativa qualificata al rilascio del titolo né pretendere che il nuovo PUC tenesse conto della sua specifica istanza. Il Collegio ha escluso anche il dedotto difetto istruttorio e motivazionale, ritenendo regolarmente svolti l'esame delle osservazioni e le relative controdeduzioni. Il terzo motivo è stato respinto perché il Comune aveva esaminato le prescrizioni della Città Metropolitana mediante apposita relazione di controdeduzioni e aveva recepito le raccomandazioni e prescrizioni degli enti competenti, anche con riferimento alle fasi successive di formazione dei POC. In ogni caso, il ricorrente non aveva dimostrato che l'eventuale annullamento del PUC per mancata determinazione del fabbisogno abitativo avrebbe concretamente comportato una destinazione più favorevole alla sua area; il dimensionamento avrebbe potuto condurre anche a una riduzione delle possibilità edificatorie. Il quarto motivo è stato respinto perché fondato sull'art. 24 della l.r. Campania n. 16/2004, abrogato dalla l.r. n. 1/2011. Nel quadro normativo vigente, l'adozione e l'approvazione degli strumenti urbanistici comunali spettano esclusivamente al Comune, mentre la Città Metropolitana è competente soltanto alla dichiarazione di coerenza del PUC con le strategie sovracomunali. È stata quindi esclusa ogni responsabilità della Città Metropolitana. La domanda risarcitoria è stata respinta per effetto del rigetto delle censure demolitorie e dell'assenza dei presupposti evidenziati in sentenza. Spese compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 10 l.r. Campania n. 16/2004

  tra l'adozione degli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica, o delle relative varianti, e la data della rispettiva entrata in vigore sono sospese: a) l'abilitazione alla realizzazione di interventi edilizi in contrasto con la disciplina contenuta nei piani o nelle varianti in corso di approvazione

  La sospensione degli interventi edilizi incompatibili con lo strumento urbanistico adottato impedisce di riconoscere, in pendenza del procedimento di pianificazione, un'aspettativa al rilascio del permesso di costruire non ancora emanato.

• art. 3, commi 3 e 4, regolamento regionale Campania n. 5/2011

  Disciplina l'esame e le controdeduzioni alle osservazioni e l'acquisizione dei pareri, nulla osta e autorizzazioni nell'ambito della formazione del PUC; il TAR ha ritenuto rispettato tale iter.

• art. 15 d.lgs. 152/2006

  Richiamato per il parere motivato favorevole sulla compatibilità ambientale del PUC, adottato all'esito delle attività istruttorie e delle osservazioni acquisite.

• art. 24 l.r. Campania n. 16/2004

  La disposizione invocata dal ricorrente è stata ritenuta abrogata dall'art. 4, comma 1, lettera f), della l.r. Campania n. 1/2011 e quindi non applicabile.

• art. 4, comma 1, lettera f), l.r. Campania n. 1/2011

  Ha abrogato l'art. 24 della l.r. Campania n. 16/2004, incidendo sul precedente modello di verifica e approvazione provinciale dei PUC.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto in presenza di manifesta arbitrarietà, irragionevolezza o travisamento dei fatti; non è invece sindacabile la mera preferibilità di una diversa soluzione urbanistica.
• La precedente destinazione edificatoria o produttiva di un'area non attribuisce al proprietario una posizione tutelata alla sua conservazione, né la generica aspettativa alla non reformatio in peius della disciplina urbanistica.
• In assenza del rilascio di un titolo edilizio, la pendenza di un'istanza di permesso di costruire, anche accompagnata da pareri favorevoli e dalla nomina di un commissario ad acta, non impedisce al Comune di modificare la destinazione urbanistica dell'area nell'esercizio del potere pianificatorio.
• La sospensione degli interventi edilizi incompatibili prevista dalla normativa regionale durante il procedimento di adozione e approvazione dello strumento urbanistico impedisce di configurare un'aspettativa qualificata al rilascio del permesso di costruire sulla base della disciplina previgente.
• Nel giudizio contro uno strumento urbanistico, chi deduce l'illegittimità per omesso dimensionamento del fabbisogno abitativo deve dimostrare un interesse concreto e attuale, anche prospettando che l'annullamento dell'atto potrebbe condurre a una disciplina urbanistica più favorevole; tale effetto non può essere presunto, poiché il nuovo dimensionamento potrebbe anche ridurre le possibilità edificatorie.
• Nel sistema campano vigente, l'adozione e l'approvazione dei piani urbanistici comunali spettano al Comune, mentre la Città Metropolitana esercita la competenza relativa alla verifica della coerenza del PUC con le strategie di scala sovracomunale; non risponde quindi dell'eventuale illegittimità propria delle scelte comunali di pianificazione.

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