Sentenza n. 2923/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato nove richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici relative a interventi di efficientamento, ottenendo dal GSE esito positivo e l’emissione dei certificati bianchi. Successivamente il GSE aveva avviato procedimenti di annullamento d’ufficio per asserite carenze documentali, annullando le richieste e disponendo il recupero degli incentivi. Nel 2020 la società aveva chiesto il riesame dell’annullamento, ai sensi della disciplina transitoria introdotta dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020, deducendo che il precedente intervento del GSE costituiva autotutela e non decadenza, che mancavano i presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990, che erano stati introdotti a posteriori obblighi documentali non previsti dalla disciplina vigente al momento delle domande e che erano stati violati i principi di affidamento, ragionevolezza, proporzionalità, collaborazione e buona fede. Il GSE aveva preannunciato e poi disposto il rigetto dell’istanza. In appello la società ha dedotto tre motivi, sostanzialmente incentrati: sui limiti dei poteri di controllo del GSE e sull’illegittima introduzione retroattiva di nuovi oneri probatori; sulla qualificazione dell’intervento come annullamento d’ufficio e sulla necessità di rispettare i presupposti dell’autotutela, compresa la tutela dell’affidamento; sulla violazione degli obblighi di istruttoria, motivazione e partecipazione procedimentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza di primo grado. Ha ritenuto che, dopo l’ammissione agli incentivi all’esito di un procedimento istruttorio concluso positivamente, il riesame di elementi già valutati non possa essere ricondotto alla decadenza, salvo che ricorrano falsità o non veridicità delle dichiarazioni, inadempimento di obblighi o sopravvenuta carenza dei requisiti; negli altri casi l’amministrazione deve esercitare l’autotutela nel rispetto dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Nel caso concreto non era stata dedotta né dimostrata alcuna falsità, mentre il GSE aveva contestato carenze documentali relative a requisiti già verificati e aveva preteso documenti e autodichiarazioni non richiesti dalla normativa vigente al momento delle domande. Per gli interventi soggetti a metodo standardizzato, le linee guida prevedevano dati tassativi e una documentazione limitata, sicché il Gestore non poteva introdurre successivamente nuove condizioni di ammissibilità. Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto irragionevole pretendere documentazione ulteriore, a distanza di tempo, quando i certificati di fine lavori e gli altri documenti prodotti convergevano positivamente sulla realizzazione degli interventi. Ha attribuito rilievo anche alle FAQ pubblicate dal GSE, che avevano escluso l’esistenza di un obbligo normativo di acquisire specifiche dichiarazioni del cliente partecipante. Il provvedimento del 2018 era quindi un annullamento d’ufficio soggetto ai presupposti dell’art. 21-nonies, che il GSE non aveva considerato nel diniego di riesame del 2021, omettendo di valutare l’affidamento incolpevole dell’impresa. È stato annullato il diniego di riesame ed è stato accertato l’obbligo del GSE di annullare in autotutela il precedente annullamento delle RVC e la nota di recupero degli incentivi, con reviviscenza delle ammissioni agli incentivi e obbligo di restituzione delle somme recuperate. Le domande relative ai chiarimenti operativi e alle FAQ sono state assorbite perché non necessarie al conseguimento del risultato sostanziale. Il GSE è stato condannato alle spese di entrambi i gradi, mentre le spese sono state compensate nei confronti delle altre parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 42, commi 3, 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  Il potere di verifica e controllo del GSE non consente di rimettere indiscriminatamente in discussione elementi già esaminati e positivamente valutati; quando il riesame riguarda una precedente valutazione sostanziale favorevole, devono essere rispettati i presupposti dell’autotutela.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito in l. 120/2020

  La disciplina sopravvenuta e transitoria imponeva di considerare, nel riesame, i presupposti dell’autotutela e la tutela dell’affidamento rispetto ai precedenti provvedimenti del GSE.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole richiede il rispetto dei relativi presupposti legali e la ponderazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento del privato; tali requisiti erano applicabili anche al precedente annullamento del 2018 e dovevano comunque essere considerati nel riesame del 2021.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede costituiscono criteri generali dell’attività amministrativa e impediscono di fondare il diniego dell’incentivo esclusivamente su obblighi documentali non previsti e introdotti successivamente.

• art. 43 d.P.R. 445/2000

  Le informazioni già nella disponibilità di altre amministrazioni devono essere acquisite d’ufficio e non possono essere poste irragionevolmente a carico dell’operatore economico.

• art. 18, comma 2, l. 241/1990

  L’amministrazione non può aggravare il procedimento imponendo al privato la produzione di dati o documenti acquisibili d’ufficio.

• art. 6, comma 2, d.m. 28 dicembre 2012

  Il requisito temporale relativo agli interventi non ancora realizzati o in corso di realizzazione al 1° gennaio 2014 può essere verificato sulla base della documentazione attendibile prodotta, tra cui i certificati di fine lavori, senza esigere ulteriori documenti privi di specifica giustificazione.

• art. 4 e artt. 13 e 14 delle linee guida AEEGSI di cui alla deliberazione n. EEN 9/11 del 27 ottobre 2011

  Nel metodo di valutazione standardizzata, il proponente deve fornire i dati tassativamente previsti dalle linee guida; il GSE non può introdurre successivamente nuovi strumenti probatori o condizioni di ammissibilità.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  In applicazione del principio di soccombenza, il GSE è stato condannato al pagamento delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

Massime di principio

• Quando un beneficio o incentivo è stato attribuito all’esito di un procedimento nel quale l’amministrazione ha già svolto una valutazione sostanziale positiva degli elementi forniti dal privato, il successivo riesame degli stessi elementi ricade nell’autotutela e non nella decadenza, con conseguente applicazione dei relativi presupposti e garanzie.
• La decadenza da un beneficio può essere disposta, in linea generale, quando il beneficio sia stato ottenuto mediante dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri, quando siano stati violati obblighi o condizioni successivi all’ammissione oppure quando siano venuti meno requisiti necessari per la prosecuzione del beneficio; se invece l’amministrazione rivaluta negativamente presupposti già ritenuti sussistenti, deve esercitare il potere di autotutela e considerare l’affidamento del privato.
• Il potere di verifica e controllo attribuito al GSE consente di chiedere approfondimenti necessari ad accertare i dati dichiarati, ma non consente di introdurre, dopo la presentazione della domanda o dopo l’ammissione all’incentivo, nuovi requisiti sostanziali o nuovi oneri probatori non previsti dalla disciplina vigente.
• Nei procedimenti fondati su metodi di valutazione standardizzata, l’amministrazione deve attenersi ai dati e alla documentazione tassativamente richiesti dalla disciplina applicabile e non può vanificare il metodo standardizzato pretendendo, a posteriori, documenti ulteriori, gravosi o non preventivabili.
• Il diniego di un’istanza di riesame deve considerare i presupposti dell’annullamento d’ufficio e l’affidamento incolpevole maturato dal privato in conseguenza dell’ammissione al beneficio; l’omessa ponderazione di tali elementi rende illegittimo il diniego.
• L’annullamento dell’atto presupposto comporta l’invalidità derivata dell’atto di recupero degli incentivi fondato esclusivamente su di esso e determina l’obbligo dell’amministrazione di restituire le somme medio tempore recuperate.

Come è indicizzato