Sentenza n. 1946/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la deliberazione deducendo, con il primo motivo, violazione della disciplina regionale e vizi di eccesso di potere per carenza e genericità della motivazione, illogicità, difetto d’istruttoria, travisamento e contraddittorietà: le criticità rilevate durante l’ispezione sarebbero state insussistenti, già superate o comunque non abbastanza gravi da giustificare il blocco dei nuovi ingressi; inoltre, documenti e chiarimenti trasmessi all’ASL prima dell’adozione del provvedimento non sarebbero stati considerati. La società contestava, in particolare, le prescrizioni relative al personale, all’uso dei mezzi di contenzione, alla collocazione di ospiti non autosufficienti al primo piano e alla portineria. Con il secondo motivo lamentava la violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento e compressione del tempo per controdedurre. Con il terzo motivo denunciava difetto di motivazione e d’istruttoria per la mancata conoscenza e l’asserita secretazione del verbale ispettivo, chiedendone l’acquisizione insieme agli esposti che avrebbero originato l’ispezione. La società chiedeva anche il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali, quantificando in giudizio il pregiudizio da mancati guadagni e lamentando danni d’immagine. L’ASL ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e la sopravvenuta carenza d’interesse, sostenendo che le prescrizioni erano state adempiute e che il provvedimento aveva esaurito i suoi effetti.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: la controversia non riguardava la verifica di appropriatezza ai fini della remunerazione o l’accertamento di obbligazioni del rapporto concessorio, ma l’esercizio di poteri autoritativi di vigilanza sull’autorizzazione e sull’accreditamento della RSA. Ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse la sola domanda di annullamento, poiché la sospensione di trenta giorni era cessata e le prescrizioni erano state adempiute; l’interesse è invece rimasto per la domanda risarcitoria. Ha ritenuto superate le doglianze sulla mancata conoscenza e sulla secretazione del verbale, precisando che si trattava del verbale consegnato alla società al termine dell’ispezione. Ha respinto il motivo procedimentale: la disciplina regionale ammette ispezioni straordinarie senza preavviso e assicura il contraddittorio tramite la presenza del gestore, la consegna del verbale e la possibilità di presentare osservazioni; inoltre, il blocco cautelare dei nuovi ingressi, volto a tutelare gli ospiti da un rischio ritenuto grave, non richiedeva la comunicazione preventiva di avvio. Ha accolto nel merito le censure sostanziali ai fini della domanda risarcitoria. La valutazione di gravità era fondata su un’istruttoria incompleta e su una ricostruzione dei fatti travisata: documenti già trasmessi prima della deliberazione attestavano, tra l’altro, la disponibilità del fisioterapista e le autorizzazioni all’uso dei mezzi di contenzione; la successiva verifica confermò anche la presenza di un contratto con uno psicologo e l’irrilevanza, per quel nucleo, della figura del medico contestata. Le sole criticità effettivamente sussistenti erano la collocazione di un ospite non autosufficiente al primo piano, risolta con un adeguamento documentale del piano di emergenza, e l’assenza di un locale portineria, rimediata destinando agli operatori un’altra stanza. Nessuna delle due giustificava l’immediata sospensione dei nuovi ingressi: la misura era sproporzionata rispetto alla consistenza concreta delle carenze. Il TAR ha riconosciuto la colpa dell’ASL, che non aveva valutato la documentazione ricevuta prima di adottare il provvedimento, e ha liquidato equitativamente € 15.000 per mancato guadagno, tenendo conto anche delle criticità presenti nella struttura e del concorso colposo della società. Ha negato il risarcimento per il danno reputazionale, dedotto genericamente e senza prova, e per la pretesa perdita di future permanenze private degli ospiti deospedalizzati, ritenuta ipotetica e non causalmente imputabile all’atto. Ha condannato l’ASL alle spese di lite, liquidate in € 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Le relative controversie rientrano quindi, tra quelle relative ad “indennità, canoni ed altri corrispettivi” e sono escluse dalla giurisdizione esclusiva in materia di concessione di pubblici servizi prevista dall’art. art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva sulle concessioni di pubblici servizi non comprende le controversie relative a indennità, canoni e corrispettivi per prestazioni accreditate; resta invece devoluta al giudice amministrativo la contestazione dell’esercizio di poteri autoritativi di vigilanza incidenti sull’autorizzazione o sull’accreditamento.

• art. 7, comma 2, l. 241/1990

  Tale determinazione ha, infatti, un’evidente finalità cautelare in ragione dell’asserito rischio per l’incolumità degli ospiti derivante dalla pretesa gravità delle non conformità riscontrate, dovendosi pertanto escludere, ai sensi dell’art. 7, comma 2, della L. 241/1990, che la stessa dovesse essere preceduta dall’invio della comunicazione di avvio del procedimento.

  La comunicazione di avvio può essere omessa per una misura cautelare urgente diretta a fronteggiare un rischio per l’incolumità degli utenti, ferma la necessità che il contraddittorio sia assicurato nelle forme compatibili con l’ispezione e con il successivo procedimento.

• art. 2697 c.c.

  L’onere della prova dei predetti presupposti della responsabilità dell’amministrazione incombe interamente sul preteso danneggiato, trovando piena applicazione, rispetto all’azione risarcitoria, il principio dispositivo di cui all’art. 2697 c.c., senza il temperamento del metodo acquisitivo previsto, invece, per l’azione di annullamento.

  Nell’azione risarcitoria contro la pubblica amministrazione il danneggiato deve provare i presupposti della responsabilità e il danno secondo il principio dispositivo, senza beneficiare del metodo acquisitivo applicabile all’azione di annullamento.

• art. 1226 c.c.

  Pertanto, avuto riguardo a tutte le circostanze del caso concreto ed agli elementi di prova offerti dalla ricorrente, il Collegio ritiene equo liquidare in suo favore, ai sensi dell’art. 1226 c.c., un risarcimento del danno pari ad € 15.000,00 (quindicimila), precisando che tale liquidazione tiene anche conto del fatto che la struttura privata presentava, comunque, delle criticità che hanno reso necessario l’intervento dell’ASL, pur risultato eccessivo nelle sue forme, cosicché può scorgersi anche un concorso di colpa della ricorrente ex art. 1227 c.c. nella causazione del danno.

  Quando il mancato guadagno è dimostrato nella sua esistenza ma non è esattamente quantificabile, il giudice può liquidarlo equitativamente, considerando le circostanze del caso e l’eventuale concorso colposo del danneggiato.

• art. 1227 c.c.

  Pertanto, avuto riguardo a tutte le circostanze del caso concreto ed agli elementi di prova offerti dalla ricorrente, il Collegio ritiene equo liquidare in suo favore, ai sensi dell’art. 1226 c.c., un risarcimento del danno pari ad € 15.000,00 (quindicimila), precisando che tale liquidazione tiene anche conto del fatto che la struttura privata presentava, comunque, delle criticità che hanno reso necessario l’intervento dell’ASL, pur risultato eccessivo nelle sue forme, cosicché può scorgersi anche un concorso di colpa della ricorrente ex art. 1227 c.c. nella causazione del danno.

  Le criticità comunque presenti nella struttura possono essere considerate ai fini della riduzione del risarcimento per concorso colposo del danneggiato nella causazione del danno.

• artt. 26, 28 e 30 l.r. Piemonte 1/2004

  Tra tali poteri autoritativi rientra anche quello di vigilanza sulle strutture private in ordine al rispetto dei requisiti strutturali, gestionali e organizzativi previsti dalla normativa di riferimento per il mantenimento dell’accreditamento col sistema sanitario pubblico e dell’autorizzazione allo svolgimento della relativa attività, disciplinato, per quanto riguarda la Regione Piemonte, dagli artt. 26, 28 e 30 della L.R. N. 1/2004 e dalla deliberazione della Giunta Regionale n. 7-2645 del 22.12.2020.

  La vigilanza regionale sul rispetto dei requisiti delle strutture sanitarie private accreditate è espressione di potere autoritativo quando può condurre a prescrizioni, sospensione dell’attività o revoca dell’autorizzazione e dell’accreditamento; le controversie su tali atti appartengono alla giurisdizione amministrativa.

• deliberazione della Giunta regionale Piemonte n. 7-2645 del 22.12.2020, allegato A, punto 4.1.2

  La predetta disciplina non prevede, quindi, una rigida tipizzazione delle singole violazioni che costituiscono non conformità lievi, medie o gravi, ma individua dei criteri distintivi elastici che si incentrano sul diverso grado di incidenza delle violazioni riscontrate sul regolare funzionamento del servizio e, quindi, sui diritti degli utenti dello stesso.

  La classificazione delle non conformità deve essere compiuta applicando i criteri graduati d’impatto sul servizio e sui diritti degli utenti, senza presumere che una specifica violazione sia automaticamente grave in assenza di una tipizzazione.

• deliberazione della Giunta regionale Piemonte n. 7-2645 del 22.12.2020, allegato A, punto 4.1.2

  La risposta dell’amministrazione deve, infatti, essere comunque proporzionata alla effettiva gravità delle criticità riscontrate e alla finalità ultima di tutela dell’utenza del servizio, evitando di incidere sull’attività imprenditoriale della struttura privata in misura eccedente ed ultronea rispetto a quanto necessario per il raggiungimento della predetta finalità di salvaguardia.

  Le prescrizioni e l’eventuale sospensione dei nuovi ingressi devono essere adeguate alla gravità effettiva delle criticità e necessarie alla tutela degli utenti; la sospensione non è automatica e, di norma, consegue all’inosservanza delle prescrizioni impartite.

Massime di principio

• La contestazione dell’esercizio di poteri autoritativi di vigilanza che possono incidere sull’autorizzazione o sull’accreditamento di una struttura sanitaria privata appartiene alla giurisdizione amministrativa; restano invece al giudice ordinario le controversie che riguardano esclusivamente l’appropriatezza delle prestazioni ai fini della remunerazione, gli obblighi del rapporto concessorio o le relative sanzioni pecuniarie.
• Un’ispezione straordinaria senza preavviso può essere incompatibile con la comunicazione preventiva di avvio del procedimento. Il contraddittorio può essere assicurato mediante la presenza del gestore all’ispezione, la consegna del verbale e la possibilità di presentare osservazioni e documenti; una misura cautelare urgente volta a tutelare l’incolumità degli utenti può inoltre essere adottata senza la comunicazione prevista dall’art. 7 della l. 241/1990.
• La qualificazione di una non conformità come grave richiede una valutazione concreta della sua incidenza sul funzionamento del servizio e sui diritti e la sicurezza degli utenti. La discrezionalità amministrativa su tale valutazione è sindacabile quanto a completezza dell’istruttoria, adeguatezza della motivazione, ragionevolezza e proporzionalità della misura.
• La sospensione dei nuovi ingressi in una struttura accreditata non è una conseguenza automatica dell’accertamento di una non conformità grave: deve essere giustificata da carenze di particolare gravità e risultare proporzionata; la mancata considerazione di documenti giustificativi già trasmessi, se decisivi per valutare le criticità, può viziare l’istruttoria e rendere illegittima la sospensione.
• Il risarcimento per lesione di una posizione connessa a un’autorizzazione o concessione richiede la prova della spettanza del bene della vita, del danno-conseguenza e del nesso causale; l’annullabilità o illegittimità dell’atto non determina automaticamente il diritto al risarcimento. Per l’azione risarcitoria l’onere probatorio grava sul danneggiato, salva la possibilità di desumere in via presuntiva la colpa dall’illegittimità dell’atto, che l’amministrazione può superare provando l’errore scusabile.
• Quando è provata l’esistenza di un mancato guadagno ma non è possibile determinarne con precisione l’ammontare, il giudice può procedere alla liquidazione equitativa, tenendo conto delle prove disponibili e dell’eventuale concorso colposo del danneggiato. Danni reputazionali genericamente allegati o perdite future dipendenti da scelte autonome e imprevedibili di terzi non sono risarcibili senza adeguata prova e nesso causale.

Come è indicizzato